关于《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》的说明

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

  我受全国人大农业与农村委员会委托，就《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》的有关问题作说明。

一、修改农民专业合作社法的必要性

  现行农民专业合作社法自2007年施行以来，为农民专业合作社的规范和发展提供了坚强的法律保障，有力地促进了农民专业合作社快速发展。农民专业合作社的发展实践证明，合作社这一组织形式，对于增加农民收入，加快构建新型农业经营体系，推进农业现代化发挥着重要作用。

  近年来，随着农村分工分业深化，农民专业合作社的发展出现了许多新情况，农民专业合作社法的一些规定已不适应合作社实践发展的需要。一是一些农民专业合作社由单一的生产经营向从事多种经营和服务的综合化方向发展，需要对专业合作社的内涵重新界定。二是依托当地自然或传统资源优势成立的农村民间工艺及制品合作社、休闲农业与乡村旅游合作社等经营范围不断扩大、服务领域不断拓宽的多种新型合作社不断涌现，需要予以规范和扶持。三是一些专业合作社存在管理不民主、财务制度不健全等问题，影响和制约了合作社的健康发展，需要进一步规范和完善其内部运行机制。四是一些地方的专业合作社为扩大规模，增强竞争力，专业合作社之间成立的联合社缺乏相应的法律规定，需要明确其法律地位，规范和保障其发展。另外，合作社内部开展信用合作、合作社成员的加入与退出、盈余分配制度的完善等方面也需要进一步明确或规范，以引导和支持专业合作社的发展。

  党中央十分重视并高度肯定农民专业合作社在农业农村经济发展中发挥的重要作用。党的十八大以来，中央多次明确提出鼓励农村发展合作经济，鼓励发展农民专业合作和股份合作。相继在2013年、2015年两个中央一号文件中明确要求抓紧研究、适时修改农民专业合作社法。十一届全国人大以来，全国人大代表有550人次提出修改农民专业合作社法议案18件，要求及时修改农民专业合作社法。修改农民专业合作社法已列入调整后的十二届全国人大常委会立法规划和2017年立法工作计划。全国人大农业与农村委员会于2015年着手牵头农民专业合作社法的修改工作。在修改过程中，已征求中央和国务院有关部门，全国31个省、自治区、直辖市人大农委，有关科研院所和高等院校，以及有关专业合作社和专家学者的意见，在认真总结实践经验、深入调查研究、反复论证的基础上，形成了农民专业合作社法修订草案（以下简称草案）。

二、修改农民专业合作社法的总体思路

  根据党的十八届三中全会以来中央扶持发展新型农业经营主体、鼓励发展农民专业合作社的精神和总体要求，在修改思路上主要把握以下几点：

  一是坚持大稳定与小调整相结合。实践证明，农民专业合作社法的指导思想、基本原则、主要制度仍具有很强的现实指导意义。修法在保持现行法律基本原则和主要制度稳定的前提下，重点修改不适应当前专业合作社发展需要的规定，适当调整、完善和丰富专业合作的合作内容，进一步增强法律条文的针对性和操作性，有效引导专业合作社健康发展。

  二是坚持顶层设计与基层实践相结合。农民专业合作社作为重要的新型农业生产经营主体和服务主体，既涉及农民的经济利益和民主权利，又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定。修法既要坚持从全局性、方向性上进行总体把握，搞好顶层设计，又要考虑到我国不同地区经济发展水平和农民文化观念的差异，合理吸纳地方农民专业合作社发展的经验，更好地体现法律的适应性和指导性。

  三是坚持合作社基本原则与尊重农民自主权相结合。修法既要坚持合作社的基本原则，体现成员所有、成员控制和成员受益的基本属性，又要充分尊重农民的主体地位和首创精神，广泛调动农民群众的积极性，在法律规定范围内，授权合作社章程或成员大会决议自主决定某些事项，为未来农民专业合作社的创新发展留出适当空间。

  此外，农民专业合作社法是一部促进和保护专业合作社发展的法律，其首要目标是为从事家庭经营的农户服务，在农业经营主体多元化的新形势下，更应当注意保护小规模农户的利益，提高其组织化程度，帮助他们向规模化、专业化、市场化转变。对认识比较一致、条件成熟的，予以修改完善。对认识尚不一致的，暂不修改，随着实践发展做进一步研究和探索。

三、修改农民专业合作社法的主要内容

  （一）关于法律调整范围

  随着城镇化的快速推进和农村劳动力的大量转移，农业规模化经营快速发展，农民对联合与合作的意愿更加强烈，对合作的内容、层次和形式的需求呈现出多样化的态势，专业合作、股份合作、信用合作、供销合作等各种类型的合作社并行发展，专业化基础上的综合化发展趋势更加明显。同时，农民对各类合作社提供服务的需求也日益多元，不局限于同类农产品或者同类农业生产经营服务的范围。因此，草案取消有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中“同类”限制，扩大法律调整范围。同时以列举方式扩大农民专业合作社的服务类型，将农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等新型农民专业合作社，以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。（草案第二条）

  近年来，随着农村集体产权制度改革的深入推进，一些地方将改革后的农村集体经济组织称为经济合作社或股份经济合作社。股份经济合作社作为我国农村集体经济的组织载体，在农村集体产权制度改革和发展壮大农村集体经济过程中发挥着重要作用，中央已明确提出，抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律。同时，经济合作社或股份经济合作社涉及的成员边界、财产关系、运行机制等，与本法规定的农民专业合作社存在很大区别，本法的调整范围不包含社区性的经济合作社或股份经济合作社。

  （二）关于成员资格和构成

  当前，我国正处于传统农业向现代农业的转型期，多种经营主体并存的局面将长期存在，传统的农民概念也在发生变化，职业概念和身份概念将长期并存。但从今后发展趋势看，法律首先应当支持拥有承包经营权、经营农业、收入主要来源于农业的农户。

  此外，在国有农场等参照适用方面，明确国有农场、林场、牧场、渔场等企业中实行承包租赁经营、从事农业生产经营或者服务的职工兴办农民专业合作社参照本法执行。（草案第七十五条）

  （三）关于土地经营权作价出资

  随着农村家庭承包经营制度进一步完善，以土地经营权出资参加专业合作社的现象越来越普遍。为适应农民财产多样化和农村土地“三权分置”的发展趋势，平衡农民财产权利的实现与农村社会稳定之间的关系，保护农村家庭承包经营户在农民专业合作社中的利益，完善专业合作社出资结构，草案规定，农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产向农民专业合作社作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。（草案第十二条）

  （四）关于联合社

  农民专业合作社法立法之初曾经考虑过“同类农民专业合作经济组织可以依法自愿设立或者加入联合经济组织”，后考虑到在现实生活中这类联合经济组织还很少，缺乏实践经验，对它的组织形式、财产关系和责任承担等还需要进一步探索研究，在法律中作出规定的条件尚不成熟，故在现行法中未作规定。随着农民专业合作社的发展，设立或者加入联合经济组织的意愿日渐强烈。目前一些省、自治区、直辖市人大常委会进行探索，以地方法规的形式赋予农民专业合作社联合社法律地位。据初步统计，目前已有14个省（区、市）的合作社地方性法规对联合社的注册登记作了原则规定，但由于缺乏上位法依据，各地关于联合社的规定存在一定差异，可操作性不强，一定程度上影响了联合社的发展。

  为此，草案增加一章，明确联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题。草案规定，三个以上的农民专业合作社可以设立农民专业合作社联合社，依照本法登记，取得法人资格，领取营业执照，登记类型为农民专业合作社联合社；联合社以其全部财产对该社的债务承担责任，联合社成员以其出资为限对联合社承担责任；联合社应当设立由全体成员参加的成员大会，不设成员代表大会；联合社的成员大会选举和表决，一般实行一社一票；联合社设置附加表决权和可分配盈余的分配办法，由农民专业合作社联合社章程规定；联合社成员退社，应当在会计年度终了的六个月前书面提出。此外，草案还明确，本章对农民专业合作社联合社没有规定的，适用本法关于农民专业合作社的规定。（草案第七章）

  （五）关于成员内部信用合作

  党的十八届三中全会提出，允许农民专业合作社开展信用合作。2009年以来，先后有5个中央一号文件就引导农民专业合作社规范开展信用合作，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任提出要求。目前已有14个省（区、市）的地方性法规对农民专业合作社开展资金互助或信用合作作了规定。

  鉴于信用合作风险较高、专业性较强，法律应当对此作出统一规范，加强制度约束，强化风险防控。明确农民专业合作社内部开展信用合作，须依托于农民专业合作社，以成员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分成员自愿出资，目的是为成员在合作社内部发展生产提供资金互助业务活动，不是专门的信用合作社。根据当前和今后合作社发展的需要，草案规定，农民专业合作社按照国家有关规定，可以在生产经营合作基础上，依法开展内部信用合作，进行成员之间的资金互助等活动。农民专业合作社开展内部信用合作不得改变信用合作资金的农业生产经营用途。应当建立公开透明、民主决策的管理制度，坚持资金在成员内部封闭使用原则，不得对外吸储放贷，不得支付固定回报，非个人成员不得使用信用合作资金。农民专业合作社开展内部信用合作，由县级以上人民政府金融监督管理部门负责监管，具体规定由国务院金融监督管理部门会同有关部门制定。（草案第四十三条）

  另外，还有一个重要问题需要说明，关于农民专业合作社法的名称是否修改，在修改过程中一直存有争议。有的部门建议，适应引导农民专业合作社向综合化发展的要求，应将名称修改为农民合作社法。有些部门则提出，名称不宜修改，因这部法律不是一部综合性的合作社法，而是为农民合作社中的专业合作社量身定做的，与中央提出的鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社的要求是一致的。按照修法的总体思路，对认识尚不一致的，暂不修改。另外有关方面提出，如修改法律名称，按照立法技术和规范要求，应当废止原法，有可能会引起国家政策要调整的误解，不利于稳定。因此建议，提请审议时暂不修改法律名称，可在听取常委会组成人员意见后再作决定。

  此外，草案还就农民专业合作社的营业执照吊销、成员新入社和除名、盈余分配，以及法律责任等内容的有关条款和文字作了修改完善。

  《中华人民共和国农民专业合作社法（修订草案）》及以上说明是否妥当，请审议。