江苏省政府关于加快全省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见

苏政发〔2014〕133号

  各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

  开发区是江苏经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制创新的先行区，是深入实施经济国际化战略的主阵地，在全省经济社会发展全局中具有重要地位。为贯彻落实《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号），进一步推动全省经济技术开发区（以下简称开发区）深化改革、扩大开放，促进转型升级、创新发展，全面提升发展质量和水平，现提出如下意见。

一、明确开发区发展定位

  （一）明确发展定位。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，认真落实习近平总书记系列重要讲话精神和对江苏工作的最新要求，主动把握和积极适应经济发展新常态，主动学习借鉴自贸区改革的理念，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，努力把全省开发区建设成为带动区域经济发展和实施区域共同发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区，成为企业国际化、城市国际化和人才国际化的先行区，在全省新型工业化、信息化、城镇化和城乡发展一体化建设中发挥示范带头作用，推动我省开发区建设迈上新台阶。

  （二）转变发展方式。坚持以提高经济发展质量和效益为中心，把转方式调结构放到更加重要位置，在发展理念、办区模式、管理方式等方面加快转型，实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境致胜转变。坚持市场经济和开放型经济取向，进一步推进市场化改革，减少行政干预，打破制约开发区发展的深层次障碍，增强开发区发展的内生动力。开发区管委会要把主要精力放在建章立制、加强市场监督、维护公平竞争环境上，逐步把园区的服务交给市场主体，降低行政成本，提高市场活力。

  （三）分类推进开发区建设。苏南开发区要加强创新驱动，大力发展先进制造业和现代服务业，加快“腾笼换鸟”进程。苏中开发区要依托自身比较优势，突出特色产业发展，形成错位竞争优势。苏北开发区要加快工业化进程，提高承接产业转移能力，在做大总量的同时争取实现跨越式发展。国家级开发区要突出创新功能和社会功能提升，坚持高端发展的战略取向，培育跨国公司研发中心、国有企业、大型民营企业、科技型中小企业等多元创新主体，着力构建区域创新体系，不断提高在全球价值链及国际分工中的地位，率先实现转型发展。省级开发区要加快新型工业化步伐，大力发展现代服务业，着力打造特色和优势主导产业，防止低水平重复建设，促进现代化产业集群迅速发展。

  （四）探索建立开发区动态管理机制。各地、各有关部门要加强指导和规范管理，进一步强化约束和倒逼机制，细化监督评估工作，逐步实现“有升有退”的动态管理。在控制新增数量、提升发展质量的原则下，支持经济综合实力领先、产业特色明显、内生动力突出的省级开发区升格为国家级开发区。对土地资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的开发区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚。对当年经考核列全省后3位的开发区进行通报和督促整改；对连续2年列全省后3位的开发区予以黄牌警告；对连续3年列全省后3位的开发区实行退出机制，并对机构建制作相应调整。

  （五）强化规划引领。认真修编完善开发区规划体系，按照实际需要制定开发区中长期发展规划、重点产业投资促进规划和“十三五”发展规划。严格依据土地利用总体规划和城市总体规划开发建设，坚持科学、高效、有序开发，严禁擅自调整规划，保持规划的科学性、完整性、连续性。开发区规划与主城区规划保持协调和一致。区内控制性详细规划应依法批准并实现全覆盖，重点地区可开展城市设计并纳入控制性详细规划。完善开发区布局规划，借鉴广州开发区、北京中关村经验，实行一区多园，对全省开发区进行整合、优化、提高。开发区应依法开展规划的环境影响评价。

  （六）完善科学发展评价体系。进一步完善《江苏开发区科学发展综合评价办法》，把创新能力、品牌建设、规划实施、生态环境、节约集约用地、知识产权保护、投资环境、行政效能、新增债务、安全生产等作为评价的重要内容，引导全省开发区走质量效益型发展道路。增强考核评价的约束力，将评价结果与开发区升级、扩区和区位调整相结合。鼓励开发区建设创新型园区、智慧园区、金融合作创新园区、生态工业园区、特色产业园区、知识产权园区、海关特殊监管区和共建园区等“一区八园”，实现特色发展、创新发展、和谐发展。

二、推进开发区体制机制创新

  （七）修订完善开发区条例。根据新形势要求，加快推进修订《江苏省经济技术开发区管理条例》，进一步明确开发区的法律地位、管理体制、运行机制和管理权限。在保障国家级开发区和有条件的省级开发区根据授权行使省辖市、县（市）级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能的同时，赋予必要的公共服务及行政执法等社会事务管理权限。

  （八）创新行政管理体制。鼓励开发区创新行政管理体制，简政放权，科学配置职能机构，公开高效运行。探索有条件的开发区与行政区融合发展的体制机制。开发区管理机构要提高行政效率和透明度，完善决策、执行和监督机制，加强事中事后监管，强化安全生产监管，健全财政管理制度，严控债务风险。开发区机构编制纳入当地机构编制管理部门统一管理，开发区所需行政编制在所在地现有行政编制总数内调剂解决。

  （九）推进行政审批制度改革。开展行政审批制度改革试点，在开发区试行“园内事园内办结”，促进开发区行政管理和服务创新。进一步下放审批权限，支持开发区进行外商投资管理体制改革试点，对国家级高新技术产业开发区实行外资单列管理，赋予省级外资审批权限。大力推进工商登记制度改革，试行推进并联审批，实行工商营业执照、组织机构代码证、国地税税务登记证“三证合一”等模式。推行网上审批，实行审批要素、审批流程全过程标准化，主动向社会公开。鼓励在符合条件的国家级开发区开展人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等方面试点。

  （十）推进社会事业改革。开展开发区社会管理改革试点，探索社会治理的有效途径，促进开发区社会管理体制创新。在开发区教育、卫生、文化、体育、养老等社会公共服务领域试行政企分开、政事分开和管办分离，建立健全政府购买公共服务制度，构建政府、社会组织、中介机构和企业共同参与、相互促进的公共服务体系。完善综合治理工作体制机制，构建社会治安防控体系，深入开展矛盾纠纷排查调处活动，推进开发区和谐稳定发展。探索推进大型公共设施“市场化运作”“集中化经营”等多种模式的管理运行机制，切实提高开发区社会公共服务供给效益。

三、促进开放型经济发展

  （十一）提高利用外资的质量和水平。充分利用外资的技术溢出和综合带动效应，积极吸引先进制造业投资，努力培育战略性新兴产业，大力发展生产性服务业，增强出口竞争力，提升全省开发区产业增值能力和国际化水平，增创开放型经济新优势。进一步完善鼓励跨国公司在江苏设立地区总部及功能性机构的政策。苏南开发区尤其是国家级开发区要大力吸引跨国公司设立地区总部和功能性机构，苏中、苏北开发区突出引进外资促进传统产业改造升级，拓展服务业利用外资新领域，积极探索利用外资新方式，引导外资产业与特色产业科学配套，加快形成新的增长点。

  （十二）加快开发区“走出去”步伐。主动参与“一带一路”建设，拓展对内对外开放新空间。推动有条件的开发区“走出去”参与境外经贸合作区和产业集聚区的建设。鼓励开发区和区内大企业联合“走出去”。创新对外投资合作方式，支持区内企业在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育江苏的跨国公司和国际知名品牌。支持区内有实力的企业开展境外投资，更好地利用两种资源、两个市场实现新发展。

  （十三）优化整合海关特殊监管区。建立我省海关特殊监管区域运行的管理考核、政策研究、工作交流机制。支持符合条件的国家级开发区申报设立海关特殊监管区域。推进海关特殊监管区域整合优化和联动发展，争取率先复制推广上海自贸区贸易便利化和监管制度创新。支持符合条件的出口加工区升格为综合保税区。推进苏州工业园区贸易多元化试点，落实相关税收政策，完善贸易功能，积累经验，争取向省内其他综合保税区推广。促进海关特殊监管区域向加工制造中心、贸易销售中心、交易结算中心、物流配送中心、维修服务中心和研发设计中心等方向转型发展。

  （十四）推进中外合作园区建设。进一步发挥中新苏州工业园区的示范、辐射和带动作用，加快中瑞镇江生态产业园、中奥苏通科技产业园、新加坡·南京生态科技岛、中意海安生态园等国际合作园区建设。支持和推进国际合作生态园、国际合作创新园建设，不断深化开发区科技创新国际合作。对两国政府之间确定的国际合作园区给予支持。充分发挥江苏与国外友好省州较多的优势，支持开发区开展多种形式的国际合作。

四、推动开发区产业转型升级

  （十五）优化产业结构和布局。将产业结构的调整优化作为开发区转型升级的主攻方向，以提质增效为核心，以促进两化深度融合为抓手，加快传统制造业改造提升，大力发展战略性新兴产业和先进制造业，形成战略性新兴产业集群。大力发展现代服务业，加快发展生产性服务业、生活服务业和高端服务业，加快发展国际服务外包业务。大力推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等服务业快速发展，增强开发区产业集聚效应。支持开发区创建省级现代服务业示范区。积极发展文化产业，加快文化产业集聚区建设。

  （十六）增强科技创新驱动能力。开发区要在强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接方面率先探索，加快形成有利于出创新成果、有利于创新成果产业化的新机制。坚持经济和技术并重，把提高创新能力和保护知识产权摆到更加突出的位置，进一步增强区内企业的创新意识，支持开发区内大中型企业和规模以上高新技术企业建设企业研发机构，增强企业自主创新能力。鼓励条件成熟的开发区建设各种形式的协同创新平台，形成产业创新集群。加强开发区知识产权运用和保护，有条件的国家级开发区要建立知识产权法庭。支持开发区创建知识产权试点示范园区，对获批国家级、省级知识产权试点示范园区予以扶持和奖励。建立健全知识产权管理体系，推动建立严格有效的知识产权运用和保护机制。引导开发区内企业与跨国公司建立技术战略联盟。

  （十七）加强人才体系建设。加快发展现代职业教育，加强终身职业培训体系建设，深化产教融合、校企合作，鼓励中外合作培养技术技能型人才。大力引进高层次科技人才、高素质管理人才、高技能实用人才和高水平创业团队，支持通过设立创业投资引导基金、创业投资贴息资金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接平台。鼓励开发区在高端人才境外股权投资、返程投资及人员落户、子女就学等配套服务方面加大支持。支持有条件的国家级开发区通过多种形式设立综合性大学的分支机构、中外合作办学和兴办产业研究院，完善人才创新集聚环境。支持开发区创新人才保障机制，形成有利于人才创新创业的流动、分配、激励和保障体系。

  （十八）创新投融资体制。继续鼓励政策性银行和开发性金融机构对符合条件的开发区基础设施项目、公用事业项目及产业转型升级发展给予信贷支持。允许符合条件的开发区开发、运营企业依照国家有关规定申请上市和发行中期票据、短期融资券等债券产品募集资金。支持有条件的开发区发展技术市场，健全技术转移机制，改善中小企业融资条件，完善风险投资机制，促进科技成果资本化、产业化。支持开发区同投资机构、保险公司、担保机构和商业银行合作，探索建立投保贷序时融资安排模式。建立规范合理的开发区债务管理及风险预警机制，坚持量力而行，严格控制开发区负债规模。积极探索建立市场化、社会化投融资体制，进一步优化投资审批流程，充分调动社会资本投资积极性，鼓励有条件的开发区探索同社会资本共办“区中园”。

  （十九）提高信息化水平。支持开发区加快发展软件和信息服务、物联网、云计算、移动互联网、大数据等产业，培育和吸引信息技术重点领域领军企业，利用信息科技手段拓展传统产业链、提升增值水平。以园区各类信息资源为核心推进资源共享，推进开发区产业发展智慧化、运行管理智慧化和公共服务智慧化。积极推进开发区统计信息系统应用拓展和功能提升。坚持信息基础设施和其他基础设施同步规划、同步建设，在全省开发区推进智慧园区建设，加快推动建设信息化基础设施，构建宽带、融合、安全、泛在的信息基础设施。

五、坚持开发区绿色集约发展

  （二十）鼓励绿色低碳循环发展。严格资源节约和环境准入门槛，大力发展节能环保产业，推动开发区产业生态化改造，加快推进开发区循环化改造，提高能源资源利用效率，强化环境安全监测监控体系建设，减少污染物排放，防控环境风险。支持开发区创建国家级、省级生态工业示范园区、循环化改造示范试点园区和低碳经济试点示范园区等绿色园区。省级环保资金要向生态工业园区倾斜使用。制定绿色金融政策，鼓励金融机构加大对开发区内绿色环保项目的信贷支持。

  （二十一）强化土地节约集约利用。坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地。强化产业发展规划与土地利用总体规划和城市总体规划的协同衔接，统筹各业各类用地，重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业用地，引导产业集聚、用地集约。严格执行土地使用标准，建立健全产业用地节地准入体系，加强土地开发利用动态监管。强化开发区用地内涵挖潜，加大对闲置土地处置力度，推动开发区存量建设用地盘活利用，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度。推进四层及以上配工业电梯的高标准厂房建设和使用，有序引导中小微企业向高标准厂房集中，提高厂房的使用效率。建立健全开发区土地节约集约利用评价、考核与奖惩制度，优先保障国家级开发区建设项目用地，对有条件的开发区探索建立建设用地指标单列。允许符合条件且确有必要的开发区严格按程序申报扩区或调整区位。

六、促进开发区特色发展

  （二十二）大力发展特色产业。以提升开发区产业集聚为重点，进一步完善全省特色产业园区布局，努力做到错位发展、差别竞争。重点培养新兴产业类、先进制造业类、高新技术产业类、现代服务业类和现代农业类的特色产业园区。省级支持产业发展的相关专项资金向特色产业园区倾斜，省级商务发展专项资金优先扶持园区品牌建设、技术改造、科技创新和公共服务平台建设。重点扶持建设50家省级以上特色产业园区，对经考核特色产业园区建设列全省前10名的开发区给予奖励。

  （二十三）推进共建园区建设。南北共建开发区要与所在地开发区在规划建设上相衔接、产业功能上相配套、招商引资上相协调，不断提升共建园区的承载能力，形成加快推进区域协调发展的整体合力。建立健全以政府推动、市场驱动为主的南北共建机制，推动苏南等开发区产业、科技、人才、资本等要素向苏中、苏北转移，实现南北开发区跨区域资源整合。完善考核奖励激励机制，引导共建园区提升发展水平。

七、优化营商环境

  （二十四）完善开发区营商服务体系。坚持“小政府大社会，小机构大服务”的方向，进一步完善与国际接轨的经济运行机制和统一高效的管理体系。努力营造“公平、公开、透明、便捷”的综合商务环境，完善“一站式”政务服务。构建更加合理完善的开发区公共服务体系。推行流动人口“集中住宿、集中服务、集中管理”模式，配套建设外来人口集中居住公寓和相关生活设施。高度重视发展小微科技企业，在市场开拓、人才培养、知识产权保护、法律服务等方面加大扶持力度。

  （二十五）积极发展中介组织。进一步发挥中介组织的桥梁纽带作用，建立健全中介组织的规章制度，理清政府与中介组织之间的关系。鼓励开发区发展律师事务所、会计事务所、审计事务所、工程咨询公司等评价审核性中介，咨询公司、期货经纪公司、劳务公司等咨询服务性中介，以及各种商会、行业协会等自律自治性社会组织。

  （二十六）规范招商引资活动。节俭务实开展招商引资活动，以产业规划为指导，提高专业化招商、产业链招商水平。坚持市场主导与政府引导相结合，从政府部门主导招商引资向专业化、市场化的招商引资运作机制转变。加大对违规招商的巡查和处罚力度，坚决杜绝铺张浪费、缺乏实效、弄虚作假。严格执行国家财政政策和土地政策，禁止侵占被拆迁居民和被征地农民的合法利益，不得违法下放农用地转用、土地征收和供地审批权，不得以任何形式违规减免和返还土地出让金。

  （二十七）完善综合投资环境。加强开发区党建工作和反腐倡廉工作。建立健全政企沟通机制，以提升投资者满意度为中心，着力打造法治化、国际化营商环境。鼓励开发区依法依规开办各种要素市场，促进商品和要素自由流动、平等交换。省商务主管部门要加强对全省开发区的管理、协调和服务，建立全省开发区投资环境评价体系。

  各地、各有关部门要进一步深化对促进全省开发区转型升级、创新发展工作重要意义的认识，切实加强组织领导和协调配合，制定具体实施方案和配套政策措施，明确任务分工，落实工作责任，形成工作合力，确保取得实效。

江苏省人民政府

2014年12月29日