新型城镇化建设系列报道之五：探索“四权”自愿有偿退出 破除市民化制度障碍

  国家发展改革委按：为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神，及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验，深入推进新型城镇化建设，促进城乡要素高效配置，我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会，11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

  推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线，新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置，是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”，是投资需求的“加速器”，也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前，要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置，用好新型城镇化这个重要抓手，更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

  各地的探索和实践，对带动和引领新型城镇化健康发展，具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例，供大家更好地交流和研讨。

  新型城镇化建设系列报道之五：

探索“四权”自愿有偿退出

破除市民化制度障碍

  农村土地、宅基地是当下中国最严重的资源错配，主要问题有三个：第一，农村都存在大量承包地撂荒，约在30-40%，宅基地空置率极高；第二，农民要进城生活缺乏资金；第三，城市资本下乡，在农村找不到有效的资产匹配，与此同时，农村“三农”也得不到城市资本的投入。今天召开的供给侧结构性改革视角下的城乡要素高效配置交流座谈会很有意义。

一、“四权”自愿有偿退出探索的有关情况

  巴南区是重庆一个主城区，2/3在二环以外地区都属于农村，是重庆主城区中农村面积最大、农民人口最多、农业比重最高的区，地形上以丘陵为主，具有典型的城乡二元特征。2011年，巴南提出城乡一体发展思路，形成“三化解决三农”的实现路径，主要通过农业产业化改变农村生产方式、农民职业化改变农民劳作方式、农村社区化改变农民居住方式，二环以外地区主要发展都市效益农业、乡村旅游业、生态“三养”产业。“四权”退出是在整个“三化解决三农”实践过程中的一个制度性设计。

  （一）有关背景

  巴南区天星寺芙蓉村学堂堡社共有农户254户725人，人均耕地面积仅有1.8亩，其中，231户523个劳动力长期在外务工经商，198户已长期在城镇工作生活并拥有稳定住所，该社土地撂荒比例较高，大约占30%-40%。2015年，巴南区将天星寺镇芙蓉村学堂堡社作为农户“四权”有偿退出试点。

  （二）探索过程

  1.自发阶段。2008年，天星镇芙蓉村学堂堡社通过招商引进了重庆绿满家有限公司（以下简称“绿满家公司”）在该社流转一些土地搞畜牧，流转期限至2028年。但在经营过程中发现，土地流转是一个很不稳定的制度安排，加上单纯做农业企业盈利很难，绿满家公司连年亏损，因此，公司希望把农业与乡村旅游、生态“三养”结合起来发展，私下与农户协商探索更为有效的土地利用模式。在坚持土地公有制性质不变、用地管制原则基础上，绿满家公司于2014年2月和7月，与7户农户签订了《权利转让及预补偿协议》，明确了宅基地、承包地经营权及林权等“三权”转让的相关权利和义务。在巴南，这种情况不止绿满家公司一家。这说明，城市资本有需求、农民有意愿。但是这种私下协议风险极大，不合法、不合规、农民利益得不到保护，城市资本的权益也得不到明确的保护。因此，天星寺镇开始探索进行规范。

  2.镇级逐步规范。天星寺镇政府对绿满家公司上述“三权”退出流转进行了规范和完善，即“将原来公司与农户直接签订的三权转让协议予以解除，改为由农户将“三权”及集体经济收益分配权退还给社集体，社集体再与公司签订协议”。2015年5月，组织召开社员大会，提出农户自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体经济收益分配权的“四权”退出概念，通过了有关决议；2015年6月，将经中介评估的社集体资产1189万元量化确权给全体社员；2015年11月，由社集体与7户农户重新签订了“四权”退出协议，社集体参照重庆市“地票”市场价和相关补充标准分别对“四权”计价，户均支付补偿资金53.57万元。镇级规范的目的在于解决合法性问题，农民不能够把地卖给城市资本，只能退给集体，由集体转让给城市资本，这样就和土地承包法规定内容一致。

  3.形成规范制度。在探索与实践过程中，由于缺乏相关政策支撑，绿满家公司和农户的相关权益得不到稳定保障，区委、区政府认为应该从制度层面进行规范，初步构建了农户“四权”自愿有偿退出机制框架。

  其一，明确了退出原则。一是依法自愿。在法律框架下，农户自愿将“四权”退给村集体，项目业主自愿与村集体签订协议。 二是等价有偿。参照重庆市宅基地复垦、征地等相关政策，结合当地市场行情，双方平等协商确定价格。 三是整户退出。以户为单位整户农转城，家庭成员“四权”一并退出。四是两不损害。即不损害农民的权益，不损害集体利益。五是两个不变。确保集体土地所有权性质不变，土地用途不变。

  其二，明确了退出机制。一是构建四方联动机制（农户“四权”有偿退出涉及四方主体，即退出方（农户）、承退方（集体经济组织）、引导方（政府）和合作方（社会资本）共同协作）；二是建立利益沟通机制；三是建立市场补偿机制（即：市场方式替代政府定价，参考市场行情确定补偿标准；社会资本筹集补偿资金）；四是健全社会保障机制（健全养老保险、医疗保险、就业保障等）。

  其三，明确了退出条件。一是必须具有集体经济组织成员资格；二是必须具有合法权属证明；三是必须征得家庭共有人同意；四是必须全家农转城；五是必须有稳定的非农收入来源和合法稳定的住所。

  其四，明确了退出步骤。即“八步工作法”：一是确定前期投资业主，限定试点区域；二是落实补偿资金，缴存共管账户；三是充分征求农户意见，拟定退出方案；四是逐户核实“四权”，自愿提交退出申请；五是签订退出协议；六是支付部分款项，办理退出手续；七是完善退出手续，支付剩余款项；八是公开竞标，退进农村产权交易中心，依法流转。

二、“四权”自愿有偿退出探索的初步成效

  天星寺镇芙蓉村学堂堡社的“四权”有偿退出，是自下而上形成、自上而下规范，以自下而上为主、自上而下为辅的探索创新过程，其初步成效体现在五个方面：

  一是农民取得了改变生活成为市民的资金。

  二是撂荒地、宅基地得到有效利用，提供了有效供给。

  三是村集体引进城市资本发展都市效益农业、乡村旅游业、“三养”产业，促进了农业产业化。

  四是“四权”退出为城市资本下乡提供了有效制度安排。

  五是“四权”退出后的闲置土地用于发展民宿、市民农庄、乡村旅游等，带动城市市民消费，为新一轮消费热潮提供有效途径，可能会成为经济增长的发动机。

三、有关建议

  一是建议完善农村土地使用制度改革相关法律法规。家庭联产承包责任制是我国的一项基本经济制度。在现有法律、法规及政策层面上，由于还没有鲜明地提出农户“四权”的概念，以及具体的实施办法和政策支持，国家也还处于探索试点阶段，我们在构建 “四权”有偿退出机制时，还面临诸多迷茫、困惑和忧虑。建议：国家修订《土地承包法》等相关法律法规，明确规定承包方不得弃耕抛荒；承包期内承包方全家农转城后享有城镇社会保障；且在城镇拥有固定住所、拥有稳定非农业收入的，应当将承包的土地交回发包方；就集体经济组织成员资格界定作出规定，完善农村集体成员资格认定和退出办法。

  二是建议完善进城农户“四权”退出后的保障机制。比如养老保险问题，按照现行政策，农户“四权”有偿退出后，“超龄人员”（男超过60岁、女超过55岁）无法参加养老保险，导致其生活无保障。建议将整户“四权”有偿退出农户中的超龄人员纳入社会养老保险，解决农民“四权”完全退出后的后顾之忧。

  三是建议按主体功能分区划定基本农田，实现农村土地效益的最大化。

  四是建议逐步实现村级两规的全覆盖，充分发挥农村土地价值。编制“两规”，划定农业生产区、集中居住点、公共设施，集体建设区，城市资本下乡才能依规投资、依规发展。

  五是要下决心解决“两栖市民”问题。（重庆市巴南区区委、区政府）