北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见

京政发〔2016〕58号

  各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

  为贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)和《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)精神，维护困境儿童和留守儿童合法权益，保障其健康成长，结合本市实际，提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想

  深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和对北京重要指示精神，按照党中央、国务院决策部署，以促进儿童全面发展为出发点和落脚点，坚持问题导向，优化顶层设计，强化家庭责任，整合拓展保障资源，加大保障力度，为困境儿童和留守儿童健康成长营造良好环境。

(二)总体目标

  加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童和留守儿童保障工作格局，到2020年，未成年人救助保护机制更加健全，适度普惠型儿童福利制度更加完善，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，困境儿童数量明显减少、困境程度明显减轻，留守儿童得到更多关爱、安全更有保障，儿童成长环境更加优化。

二、保障范围

(一)困境儿童

  1.因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，主要包括城乡低保家庭儿童、城乡低收入家庭儿童等。

  2.因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童，主要包括孤儿弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童等。

  3.因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，主要包括残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童等。

  4.因其他特殊原因导致陷入临时困境的儿童，主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童等。

(二)留守儿童

  指因父母双方外出务工或一方外出务工、另一方无监护能力，缺乏亲情关爱和有效监护，需要政府和社会重点关注关爱的儿童。

  留守儿童中符合困境儿童条件的，纳入困境儿童保障范围。

三、主要任务

(一)加强困境儿童和留守儿童监护工作

  1.强化留守儿童家庭监护主体责任。父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护。外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面，给予更多亲情关爱。父母或受委托监护人不履行监护职责的，居(村)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止。

  2.落实困境儿童监护职责。对于失去父母、查找不到生父母的儿童，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收养等方式妥善安置。对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由户籍所在地儿童福利机构收留抚养。对于儿童生父母或收养关系已成立的养父母不履行监护职责且经公安机关教育不改的，由经常居住地救助保护机构临时监护，并依法追究生父母、养父母法律责任。对于决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应当询问其是否有未成年子女需要委托亲属、其他成年人或救助保护机构、儿童福利机构监护，并协助其联系有关人员或民政部门予以安排。对于服刑人员、强制隔离戒毒人员的缺少监护人的未成年子女，执行机关应当为其委托亲属、其他成年人或救助保护机构、儿童福利机构监护提供帮助。对于多重困境儿童的监护问题要重点关注，为儿童及其家庭提供综合帮扶。

  3.发挥基层政府和自治组织作用。街道办事处(乡镇政府)和居(村)民委员会要切实掌握儿童家庭监护情况，加强对儿童监护人的监督，督促其履行监护责任。开展社区儿童监护培训和法治宣传，提高家庭监护意识和监护能力。建立翔实完备的困境儿童和留守儿童信息台账，实行动态管理、精准施策。

  4.加强对家庭监护工作的引导。各级政府和有关部门要采取有效措施，加强对困境儿童和留守儿童家庭监护的培训与指导。各区民政部门及救助保护机构要对街道办事处(乡镇政府)、居(村)民委员会开展的监护监督提供政策指导和技术支持。规范和拓展家庭寄养，依法开展国内收养和涉外收养，完善儿童福利机构病残儿童寄养转收养帮扶机制。建立以监护人抚养监护能力为核心的收养评估制度，强化被收养儿童抚养监护状况跟踪评估。探索建立困境儿童监护津贴制度。

(二)建立健全困境儿童和留守儿童救助保护机制

  1.源头预防。发挥居(村)民委员会作用，开展社区预防和教育工作。围绕和谐家庭建设，深入开展亲子教育、代际沟通、行为矫正、自我保护等培训服务。督促留守儿童父母做好外出务工前子女监护安排，说明有关情况。定期走访困境儿童家庭，对可能陷入困境的儿童及其家庭，居(村)民委员会应会同儿童福利督导员、社会工作服务机构及时调查核实情况，做好预防服务工作。

  2.强制报告。教育机构、医疗机构、居(村)民委员会、社会工作服务机构、救助保护机构、儿童福利机构及其工作人员是强制报告的责任主体，在各自职责范围内履行强制报告责任。对儿童脱离监护人监护、监护人丧失监护能力或不履行监护责任以及疑似遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害等情况，负有强制报告责任的单位和人员应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织向负有强制报告责任的单位和人员或直接向公安机关投诉、反映或举报的，有关单位和人员应积极受理，及时给予帮助。

  3.应急处置。公安机关要及时受理有关报告，第一时间出警调查，采取应急处置措施，负有强制报告责任的单位和人员要协助公安机关做好调查和应急处置工作。对不满十六周岁的儿童单独居住生活或将低龄儿童置于监护照料、安全保护范围之外的，要对监护人进行训诫教育，责令改进。监护人丧失监护能力或不能充分履行监护责任的，要协助落实委托监护，必要时可由救助保护机构临时照料。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门就近护送至临时庇护场所、救助保护机构实施保护；属于遭受其他不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为、实施保护。

  4.评估帮扶。街道办事处(乡镇政府)接到公安机关通报后，要会同民政部门、公安机关在相关组织及个人的协助下，对儿童安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、紧急庇护、医疗救治、心理疏导、行为矫治等专业服务，或协助申请社会救助、社会福利、法律援助等待遇。民政部门可通过政府购买服务或组织志愿服务等形式，引入法律、社会工作、心理咨询、教育、医疗、康复等领域专业力量，共同开展儿童帮扶工作。

  5.监护干预。对长期疏于儿童监护、实施或放纵他人实施侵害儿童行为或遗弃儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。对于监护人将儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责六个月以上导致儿童生活无着的，或者实施以及放纵他人实施侵害儿童行为、遗弃儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、居(村)民委员会、区民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销其监护人资格，另行指定监护人。

(三)完善困境儿童福利保障制度

  1.完善生活保障。建立困境儿童生活状况跟踪评估制度。完善困境儿童生活保障制度。对临时失去家庭依靠的儿童和因遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等处于监护干预状态的儿童，给予临时性生活保障。

  统筹制度衔接，同时符合困境儿童生活保障、残疾人两项补贴和特困人员救助供养条件的，可按照择高原则享受其中一项保障待遇；享受最低生活保障待遇的困境儿童，可同时享受困境儿童生活保障待遇。

  2.完善医疗康复保障。对困难的重病儿童和残疾儿童，城乡居民基本医疗保险和大病保险要适当倾斜，对儿童福利机构集中养育孤儿弃婴和事实无人抚养儿童参照医疗救助相关政策执行。拓展“残疾孤儿手术康复明天计划”保障范围，将非手术类救治和体检、康复医疗费用纳入资助范围，建立术后定点康复服务制度。

  将小儿行为听力测试、儿童听力障碍语言训练等医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围。推进残疾儿童精准康复，继续实施残疾儿童抢救性康复。提高残疾儿童护理补贴标准，支持儿童福利机构面向社会残疾儿童提供服务。

  实施婴幼儿重大疾病和意外伤害保险制度，给予保费分类补贴。在此基础上，逐步整合其他年龄段相关险种，建立涵盖所有年龄段儿童的重大疾病和意外伤害保险制度。

  3.完善教育保障。发挥家庭教育主体作用，指导、支持、监督家庭履行教育职责。各级政府要广泛开展适合困境儿童和留守儿童特点和需求的家庭教育指导服务和关爱帮扶，培育家庭教育社会支持体系；基层群众组织要将儿童社区教育活动经常化，促进儿童与家庭的社区学习与交流互动。

  对学前教育阶段、基础教育阶段的困境儿童提供分类教育资助。强化残疾儿童随班就读支持保障体系，规范完善不能到校学习的重残儿童送教上门服务。支持特殊教育学校、取得办园许可的残疾儿童康复机构和有条件的儿童福利机构开展学前特殊教育。支持儿童福利机构特教班在做好机构内残疾儿童特殊教育的同时，为社会残疾儿童提供特殊教育。强化控辍保学工作机制，确保所有困境儿童和留守儿童依法完成义务教育。将随迁子女义务教育纳入各区政府教育发展规划和财政保障范围，落实以居住证为主要依据的入学政策、流入地参加升学考试政策和接受中等职业教育免学费政策。

(四)健全困境儿童和留守儿童保障工作体系

  1.健全工作网络。构建市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级儿童福利与保护工作网络。推动设立市、区两级儿童福利服务指导中心，发挥枢纽平台作用，统筹做好儿童保障培训、示范和服务工作。街道办事处(乡镇政府)要设立儿童工作站，采取“专业社会工作者+志愿者”模式，指导儿童福利督导员开展工作，面向本地区儿童提供服务；统筹设置临时庇护场所，探索开展儿童就近庇护工作。居(村)民委员会可结合实际，设立具有儿童娱乐、学习等功能的儿童之家，以儿童福利督导员为主体，面向社区内儿童及家庭开展活动、提供服务。逐步完善各级救助保护机构和儿童福利机构设施，健全服务功能，增强服务能力，推进功能拓展和转型升级，满足困境儿童和留守儿童监护照料等需要。

  2.加强部门协同。民政部门、妇儿工委办公室要发挥牵头作用，做好综合协调、指导督促等工作。民政、教育、司法、人力社保、卫生计生、住房城乡建设等部门要进一步完善政策措施，健全“一门受理、协同办理”等工作机制，确保符合条件的困境儿童和留守儿童及其家庭得到有效帮扶。民政、教育、卫生计生部门和公安机关要督促和指导教育机构、医疗机构、居(村)民委员会、社会工作服务机构、救助保护机构、儿童福利机构及其工作人员切实履行困境儿童和留守儿童救助保护机制赋予的强制报告等职责，保障困境儿童和留守儿童人身安全。

  3.充分发挥群团组织作用。各级群团组织要充分利用职工之家、青少年宫、社区青年汇、儿童之家、温馨家园等活动场所，广泛开展困境儿童和留守儿童关爱、帮扶和维权活动。工会组织要重点开展对进城务工人员的人文关怀，为其探视留守子女提供便利。共青团组织要积极动员青年志愿者，开展多种形式的关爱服务和志愿服务活动。妇联组织要加强对困境儿童和留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导和宣传引导。残联组织要落实残疾儿童政策，组织实施残疾儿童康复救助项目，做好残疾儿童教育服务和心理疏导等工作。

  4.鼓励支持社会力量有序参与。落实国家有关税费优惠政策，通过政府和社会资本合作(PPP)等方式，支持社会力量举办困境儿童托养照料、康复训练等服务机构。鼓励民办服务机构按照有关法律法规和政策规定，面向困境儿童提供集中托养、康复训练等专业服务，并在规划、用地、水电气热价格等方面给予政策扶持。探索实施民办儿童公益服务机构分类管理。

  加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，引导其在儿童保障领域捐赠资金物资、实施慈善项目、提供专业服务。拓展社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”服务项目，促进困境儿童和留守儿童融入社区。支持社会工作者、法律工作者等专业人士和志愿者为困境儿童和留守儿童提供心理疏导、精神关爱、家庭教育指导、权益维护等服务。鼓励爱心家庭依据相关规定，为有需要的困境儿童和留守儿童提供家庭寄养、委托代养、爱心助养等服务。倡导企业履行社会责任，通过一对一帮扶、慈善捐赠、实施公益项目等多种方式，为困境儿童和留守儿童提供帮助。

四、保障措施

  (一)加强组织领导。各级政府要高度重视困境儿童和留守儿童保障工作，建立政府领导，民政部门、妇儿工委办公室牵头，教育、公安、司法、人力社保、卫生计生等部门和共青团、妇联、残联等群团组织信息共享、协调联动的工作机制，统筹做好困境儿童和留守儿童保障政策落实和指导、协调、督查等工作。

  (二)加大资金保障。围绕落实儿童优先原则，优化调整支出结构，多渠道筹措资金，重点加强街道(乡镇)和社区(村)儿童保障基础设施建设投入，加快推进市、区两级救助保护、儿童福利和残疾儿童康复设施等重大项目建设。同时，积极引导社会资金投入，为困境儿童和留守儿童保障工作提供更加有力支撑。

  (三)夯实工作基础。按照“一人一档”要求，建立困境儿童和留守儿童信息采集登记与动态管理制度。加强队伍建设，制定儿童社会工作者和儿童福利督导员工作规范，建立专业人才管理制度、保障政策和激励机制。每个街道(乡镇)配备1名专职或兼职儿童社会工作者，每个社区(村)配备1名专职或兼职儿童福利督导员。制定数据标准，推动相关信息跨部门跨层级共享共用。发挥社会组织资源配置平台作用，提供儿童保障资源信息和需求项目发布、交流、对接和合作。

  (四)强化督查考核。各级政府要加强对困境儿童和留守儿童保障工作落实情况的督查考核，明确考核指标，制定考核办法，定期通报考核情况。委托第三方专业力量，开展困境儿童和留守儿童发展指标监测评价和社会公众满意度调查。

  (五)做好宣传引导。开展儿童权益保障法律法规和政策措施宣传教育活动，引导全社会树立保护儿童权利意识。弘扬社会主义核心价值观和中华民族恤孤慈幼的传统美德，倡导、表彰邻里守望和社区互助行为，宣传先进典型，发挥示范带动作用。建立健全舆情监测预警和应对机制，及时妥善回应社会关切。

  各区政府要依据本实施意见，结合实际，制定具体实施方案，抓好贯彻落实。市政府将适时组织开展落实情况专项督查。

北京市人民政府

2016年12月13日