对《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》的说明

  ——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

  最高人民法院院长 周 强

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

  我代表最高人民法院，作关于《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》的说明。

一、制定人民陪审员法的重要性和必要性

  党的十九大报告强调，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。人民群众是依法治国的基本力量，人民陪审员制度是人民群众了解司法、参与司法、监督司法的直接形式，也是人民法院弘扬司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强司法公信的有力保证。制定一部专门的人民陪审员法，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权，更好地体现人民当家作主；有利于弘扬社会主义核心价值观和法治精神，促进全民守法、营造依法治国的浓厚氛围；有利于架起人民法院与人民群众的沟通桥梁，形成法官和人民陪审员的优势互补，实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  我国现行的人民陪审员制度，是以全国人大常委会2004年审议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）为核心，包括法院组织法以及民事、刑事、行政诉讼法相关法律规定、司法解释、政策文件所构成的制度体系。长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面一直发挥着重要作用，但仍存在一些需要改进和完善的地方，如人民陪审员的广泛性和代表性不足，“驻庭陪审、编外法官”“陪而不审、审而不议”现象仍然存在，管理机制不健全，履职保障机制不完善等。党的十八届三中全会决定指出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。四中全会决定进一步提出，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，提高人民陪审制度公信度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这些都为人民陪审员制度改革提出了明确方向和政策要求。

  根据中央深改组审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）和全国人大常委会《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，2015年5月，最高人民法院和司法部联合发布《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》），开始了新一轮人民陪审员制度改革试点。为了进一步研究试点改革中的有关问题，2017年4月，全国人大常委会决定，试点期限延长一年。试点期满，最高人民法院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，最高人民法院应当会同有关方面提出修改相关法律的意见；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。两年多来，各试点法院积极扩大选任范围、完善参审机制、合理区分事实审和法律审、健全保障机制，试点工作成效显著。在试点过程中，有不少人大代表、政协委员、专家学者提出，人民陪审员制度是我国社会主义民主政治的重要组成部分，建议在宪法中增加人民陪审员制度相关条款，同时，在总结改革试点经验的基础上，制定专门的人民陪审员法。在当前形势下，制定一部专门的人民陪审员法，既是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，也是充分发挥人民陪审员制度功能作用的客观需要。特别是经过两年多试点，各地法院已经探索出许多可复制、可推广的经验做法，其中所涉重点难点问题也基本形成共识，立法条件已经具备。

二、制定人民陪审员法的基本原则

  （一）充分保障人民群众参与司法的民主权利

  宪法规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。党的十九大报告强调，要体现人民意志、保障人民权益，激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。经过法定的选任条件和程序，担任人民陪审员参与司法事务的管理是公民的一项重要民主权利，草案从不同角度对公民的该项权利给予充分保障。草案规定，公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见、获得履职保障等权利。人民法院应当依法保障人民陪审员参加审判活动，人民陪审员所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织应当依法保障人民陪审员参加审判活动。

  （二）坚持人民陪审员选任的广泛性和代表性

  人民陪审员的选任应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收社会不同行业、职业、年龄、民族、性别的人员，实现人民陪审员的广泛性和代表性。按照《试点方案》的要求，推行人民陪审员选任的“一升一降”（提升年龄、降低学历）和“三个随机”（随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员审理具体案件），主要就是为了体现人民陪审员选任的广泛性和代表性，并已取得预期效果。因此，草案将这些要求予以明确规定，但考虑到部分地方选任上的实际困难，仍然部分保留个人申请和组织推荐产生人民陪审员的方式。

  （三）强调充分发挥人民陪审员的参审作用

  草案以解决“陪而不审、审而不议”问题，充分发挥人民陪审员的参审作用为导向，合理界定人民陪审员参审范围，明确人民陪审员参与案件审理的程序和要求；妥善区分事实审和法律审，在七人合议庭中，实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题；同时加大审判长对人民陪审员的指引、提示力度，强调法官对人民陪审员行使权力的保障义务，但不得影响人民陪审员的独立判断。

三、涉及的重点问题

  （一）关于人民陪审员选任

  一是放宽选任入口。草案在总结改革试点经验的基础上，将学历要求从原有的大专以上降低到一般具有高中以上文化程度，就是要让更大范围的群众有机会选任人民陪审员。同时，法官员额制改革后，实践中担任员额法官的年龄一般需要28周岁以上（本科毕业23岁左右，从事法律工作5年以上），并考虑到提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，将担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁。二是改革选任方式。《试点方案》和《试点办法》要求陪审员全部随机抽选产生，在实践中产生了不少争议。部分全国人大代表和不少地方法院都主张保留个人申请和组织推荐方式。草案第八条规定，陪审员应当是随机抽选产生的前提下，因审判活动需要，一定比例的人民陪审员可以通过个人申请和组织推荐的方式产生。具体办法由最高人民法院制定。三是明确随机抽选来源。在试点过程中，由于选民名单5年才更新一次，信息滞后严重。在实践中，人民陪审员选任大多是从当地公安机关提供的常住居民名单中随机抽取候选人。故草案第八条规定，“人民陪审员从符合条件的当地常住居民名单中随机抽选”，而不是从选民名单中随机抽选产生。同时，草案第九条明确规定公安机关应当向基层人民法院提供当地常住居民名单，并根据其掌握的犯罪记录信息对有无犯罪记录进行审核。

  （二）关于事实审和法律审区分

  人民陪审员参加的合议庭组成采用两种模式：一是原有的三人合议庭继续保留，二是增设七人合议庭。之所以没有选择五人或九人及以上的合议庭组成模式，主要是考虑到在区分事实审和法律审的前提下，采用五人合议庭，法官人数至少要保证三人，人民陪审员则仅有两人，在合议庭内人数较少，难以发挥有效、实质参审的应有作用；采用七人合议庭，一方面是七人合议庭已能满足审理重大案件的需要，法庭设施也不需要大规模改造；另一方面，七人合议庭中人民陪审员四人和法官三人，数量配比相对平衡，如果合议庭人数为九人及以上，既会加剧人民法院“案多人少”的工作负担，加大陪审成本，又会影响审判活动的效率。同时，刑事诉讼法第一百七十八条规定，高级法院、最高法院审理一审案件可以由审判员和人民陪审员三人至七人组成合议庭，也是设置七人合议庭的参考依据。

  在三人合议庭中，以不区分事实审与法律审为宜，人民陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件，由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭，人民陪审员在法官的指引下只参与审理事实认定问题，不审理法律适用问题。因此，草案第二十条、第二十一条对三人合议庭与七人合议庭的评议规则分别作出规定，三人合议庭不区分事实审和法律审，七人合议庭审判案件时，人民陪审员只参与审理事实认定问题，不参与审理法律适用问题。

  （三）关于参审范围

  合理界定人民陪审员参审案件的范围，既要让陪审制度在国家治理和司法体系中发挥应有作用，又要解决实践中长期存在的“陪而不审、审而不议”等问题。草案第十四条为一般规定，即涉及群体利益、公共利益、人民群众广泛关注的以及其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，均可以适用陪审制，法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的除外，这一表述是对2004年《决定》第二条第（一）项“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的具体化；第十五条进一步明确七人合议庭的案件参审范围，并作了类型化处理，第一类是社会影响重大的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件；第二类是行政诉讼法和民事诉讼法规定的公益诉讼案件；第三类是其他涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全等社会公共利益的重大案件。除了上述规定，参审范围还包括当事人申请适用的案件。

  （四）关于退出和惩戒机制

  草案第二十六条保留了《决定》第十七条的规定，同时参考《试点办法》第二十七条，规定人民陪审员有该条第一款第二项、第四项所列行为，可以采取通知所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织，在辖区范围内公开通报等措施进行惩戒。

  （五）关于履职保障

  草案第二十七条第一、三款保留了《决定》第二十八条第二、三款的规定，同时参考2005年《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》第四十条，增加一款规定“人民陪审员所在单位违反前款规定的，基层人民法院应当及时向人民陪审员所在单位，或所在单位的主管部门，或所在单位的上级部门提出纠正意见。”该款规定主要是为了明确人民陪审员所在单位的保障责任。

  另外，草案第二十八条第一款中对“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用”的补助标准明确为参照当地国家机关一般工作人员的出差补助标准。第二款明确将人民陪审员人身意外伤害保险费纳入当年业务经费预算，旨在解决人民陪审员在参审途中或参审时发生意外的赔偿问题。

  （六）其他内容

  关于人民陪审员任期。草案第十二条第一款规定，人民陪审员的任期为五年。任期届满后，人民陪审员职务自动免除，一般不得连任。该规定旨在让更多的公民有可能参与到审判活动中。

  关于提交审委会讨论规则。草案第二十二条规定，合议庭成员意见有重大分歧的，人民陪审员或法官可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。这一规定赋予了法官和人民陪审员对等的审判权力，同时又可以最大程度上保证案件的质量和效率。

  关于参审案件数上限。为了有效防止“驻庭陪审员”“编外法官”的出现，设定每位人民陪审员的年度参审数上限是有必要的。因此，草案第二十三条还规定，人民法院应当结合本辖区实际情况，合理确定每名人民陪审员年度参与审判案件的数量上限，并向社会公告。

  《中华人民共和国人民陪审员法(草案)》和以上说明是否妥当，请予审议。