全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》审议结果的报告

  全国人民代表大会常务委员会：

  土壤是人类赖以生存的物质基础，是不可或缺的宝贵资源。长期以来，由于一些地区经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会面临的突出问题。为了防治土壤污染，保障公众健康和经济社会可持续发展，推进生态文明建设，十二届全国人大环境与资源保护委员会组织起草了土壤污染防治法（草案），于2017年6月提请十二届全国人大常委会第二十八次会议进行了初次审议；同年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了再次审议。这期间，十二届全国人大法律委员会、常委会法制工作委员会通过多种形式广泛征求意见，将草案印发各省（区、市）人大和立法联系点及中央有关部门，在中国人大网两次公布草案全文，公开征求社会公众意见；到有代表性的省份和土壤污染综合防治先行区深入开展调研，实地考察科研机构、污染地块修复项目，召开座谈会、专家咨询会，听取部分全国人大代表、中央有关部门、高等院校和科研院所及相关专家、土壤污染重点监管企业、土壤污染风险管控和修复单位等各方面的意见。本届以来，宪法和法律委员会、法制工作委员会又到江苏、浙江、河北、陕西等地进一步调研，与环境与资源保护委员会、生态环境部、农业农村部等方面共同研究、修改完善草案。

  在草案审议和修改过程中，注重把握以下几点：一是坚持以习近平生态文明思想为指导，坚决贯彻落实党中央关于生态文明建设特别是土壤污染防治方面的重大改革决策部署。二是坚持预防为主、保护优先。强化源头防治，减少污染产生。三是坚持风险管控、分类管理。根据土地的不同用途、不同污染程度分类施策，规定不同的应对措施、管理要求，有效防范和应对土壤污染风险。四是坚持明确责任，环环相扣。落实企业主体责任，强化污染者责任，明确政府及其相关部门的监管责任，用最严格制度最严密法治保护土壤、防止土壤污染。五是坚持积极稳妥，扎实推进。从我国土壤污染防治工作起步较晚、基础较弱、经验不多的实际出发，对有经验、看得准的，尽量细化；对还需要继续探索积累经验的，在法律规定上为实践留下一定空间。六是坚持统筹协调，凝聚合力。处理好与环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律的关系，既相互衔接又突出特色；同时做好与十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》中有关职责调整、名称变化等内容的衔接，力求清晰、准确地表述土壤污染防治职责。

  草案主要内容包括：第一，明确防治土壤污染应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与。第二，明确土壤污染防治规划、土壤污染风险管控标准、土壤污染状况普查和监测等基本制度。第三，明确土壤有毒有害物质名录制度和重点监管企业名单制度，强化农业投入品管理，防止农业面源污染，加强对未污染土壤和未利用地的保护。第四，明确农用地分类管理制度，针对优先保护类、安全利用类和严格管控类农用地，分别规定不同的管理措施，明确相应的风险管控和修复要求。第五，明确建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，规定进出名录管理地块的条件、程序以及应当采取的风险管控和修复措施与禁止行为。第六，明确国家采取有利于土壤污染防治的经济政策和优惠措施，安排必要的资金用于土壤污染防治，建立土壤污染防治资金保障制度。第七，明确地方人民政府对土壤安全利用的主体责任、生态环境及有关部门的监督管理责任，形成土壤污染防治工作合力，建立约谈等问责机制；鼓励新闻媒体、社会公众对土壤污染防治违法行为进行监督。第八，对违反本法规定行为根据不同情况规定相应的法律责任。

  宪法和法律委员会于7月25日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会、司法部、生态环境部、农业农村部、自然资源部、住房和城乡建设部、国家林业和草原局有关负责同志列席了会议。8月20日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行审议。宪法和法律委员会认为，为了保护和改善环境，防治土壤污染，保障公众健康，促进经济社会可持续发展，制定本法是必要的，草案经过两次审议，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见：

  一、生态环境部、有的地方和专家提出，根据《国务院机构改革方案》，一些部门的职责已经发生调整，名称也有变化，建议草案的规定与改革方案相衔接。宪法和法律委员会经研究，建议将“环境保护”“农业”“国土资源”“林业”“卫生”主管部门分别修改为“生态环境”“农业农村”“自然资源”“林业草原”“卫生健康”主管部门，同时相应调整有关部门在本法中的职责。

  二、有的常委委员、地方、社会公众和生态环境部提出，土壤污染修复的成本高、周期长、难度大，应当突出预防为主、保护优先，夯实企业主体责任。宪法和法律委员会经研究，建议增加如下规定：一是突出源头预防，规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。二是强化重点监管对象的责任，规定土壤污染重点监管单位应当建立土壤污染隐患排查制度，将监测数据报生态环境主管部门，并将相关义务在排污许可证中载明，同时规定相应法律责任。

  三、有的常委委员、专家、社会公众和生态环境部提出，在对土壤污染进行防治的同时，应当加强对地下水污染的防治，体现水土一体防治。宪法和法律委员会经研究，建议作如下修改：一是明确超标地块的土壤污染状况调查报告应当包括地下水是否受到污染的内容。二是规定农用地地块的土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的，生态环境主管部门应当会同农业农村、林业草原等主管部门制定防治污染的方案，并采取相应的措施。三是增加规定农用地地块的修复方案、建设用地地块的风险管控措施应当包括地下水污染防治的内容。四是明确对建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块，生态环境主管部门根据实际情况进行地下水污染状况监测。

  四、有的常委委员、地方和社会公众提出，应当进一步理顺土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任，突出污染者责任。宪法和法律委员会经研究，建议作如下修改：一是强化“污染者担责”，明确土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务；增加规定土壤污染责任人变更的，由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。二是鼓励自愿治理，增加规定国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。三是明确协助要求，增加规定农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业经营主体等负有协助实施农用地土壤污染风险管控和修复的义务。

  五、有的常委委员、地方、专家和社会公众提出，住宅、公共管理与公共服务用地直接涉及人居安全，十分敏感，应当加强准入管理，确保土地开发利用前符合用地要求。宪法和法律委员会经研究，建议增加规定用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。

  六、有的常委会组成人员、地方和社会公众提出，应当加大对土壤污染防治违法行为的处罚力度，提高违法成本，严惩重罚，形成震慑。宪法和法律委员会经研究，建议作如下修改：一是加重对造假行为的处罚，规定土壤污染重点监管单位篡改、伪造监测数据造成严重后果的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；规定对专门从事土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动的单位出具虚假报告的违法行为，情节严重的，永久性禁止从事相关业务；并增加规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，情节严重的十年内禁止从事相关业务，构成犯罪的终身禁止从事相关业务；同时增加规定这些单位与委托人恶意串通，出具虚假报告，造成他人人身或者财产损害的，应当与委托人承担连带责任。二是增加规定对农业投入品使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农用薄膜，农药使用者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的违法行为的处罚。三是强化个人责任，对实施风险管控或者修复活动造成新的污染、拒不配合检查、未按照规定采取风险管控措施等违法行为，增加规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。四是加重对土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定实施后期管理的违法行为的处罚。

  此外，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。

  7月31日，法制工作委员会召开会议，邀请全国人大代表、有关企业、执法人员、专家学者等就法律出台时机、草案中主要制度规范的可行性、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。与会人员普遍认为，为了贯彻习近平生态文明思想，扎实推进净土保卫战，坚决打好污染防治攻坚战，出台土壤污染防治法正当其时。草案遵循预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与的原则，坚持问题导向，突出制度针对性，科学规范防治工作流程，符合我国土壤污染防治工作实际，具有可行性、可操作性和一定的前瞻性，已经比较成熟，建议尽快审议通过。这部法律的颁布施行，将有利于强化各方面土壤污染防治责任，引领、推动、规范和保障土壤污染防治工作。同时，与会人员还对草案提出了一些具体修改意见，宪法和法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。

  草案三次审议稿已按上述意见作了修改，宪法和法律委员会建议提请本次常委会会议审议通过。

  草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。

全国人民代表大会宪法和法律委员会

2018年8月27日