密云县人民政府关于印发密云县主体功能区试点示范建设实施方案的通知密政发〔2015〕33号

密云县人民政府关于印发密云县主体功能区试点示范建设实施方案的通知

密政发〔2015〕33号

各乡镇人民政府，地区、街道办事处，县政府各委、办、局，各县属机构：

《密云县主体功能区试点示范建设实施方案》已经十二届县委第91次常委会和第70次县政府常务会审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

密云县人民政府

2015年7月2日

密云县主体功能区试点示范建设实施方案(2014-2020年)

密云县人民政府

2015年5月

前言

一、试点示范的背景和意义

(一)试点背景

(二)试点意义

二、试点示范建设实施的现状基础

(一)自然环境

(二)区位优势

(三)社会经济

(四)主要问题

三、试点示范的总体考虑

(一)指导思想

(二)基本原则

(三)建设目标

四、优化国土开发格局

(一)开发建设适宜性评价

(二)主体功能分区

1.划分类型

2.划分原则

3.指标分析评价

4.主体功能分区方案

5.分区情况

(三)空间边界

1.城镇集聚区

2.农业集聚区

3.生态保护红线区

五、主要任务

(一)增强生态产品供给能力

(二)大力发展特色生态产业

(三)持续改善和保障民生

(四)探索健全完善体制机制

六、保障措施

(一)健全组织机构

(二)做好规划衔接

(三)建立考核机制

(四)加强项目监管

(五)争取政策支持

前言

党的十八大报告提出，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。党的十八届三中全会提出，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。主体功能区建设已上升为国家战略。北京市在推动主体功能区建设方面具有良好基础，2005年，北京市市委、市政府颁布出台了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，将密云县确定为生态涵养发展区。2012年，市委常委会审议通过并印发了《北京市主体功能区规划》，进一步明确了密云县生态涵养发展区的主体功能定位，参照国家重点生态功能区进行管理，把增强生态产品生产能力作为首要任务，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。

按照国家发展改革委、环境保护部《关于开展国家主体功能区建设试点示范工作的通知》(发改规划〔2013〕2624号)有关部署，市发展改革委根据全市五个生态涵养发展区的经济、社会、生态发展情况，选定密云县和延庆县进行国家主体功能区试点申报。经国家发展改革委、环境保护部对申报材料进行评估后，首批将密云县列入国家主体功能区建设试点示范县。根据国家发展改革委、环境保护部《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》(发改规划〔2014〕538号)要求，为扎实开展密云县国家主体功能区建设试点示范工作，县政府制定了《密云县主体功能区试点示范建设实施方案(2014-2020年)》。本方案结合密云生态涵养发展区功能定位和水源保护区划分及县域四大功能区功能定位，进一步细化和明确了城镇发展、农业生产、生态保护区域空间功能定位。更加注重强化水源保护与生态涵养的功能定位，提升生态产品供给能力；更加注重科学谋划生态空间格局，大力发展绿色生态产业，积极改善民生；更加注重创新生态功能区发展建设体制机制，推动密云县生态保护与经济、社会发展的高度融合，打造以首都水源保护和地区经济社会协调发展为特色的先行示范区。

《密云县主体功能区建设试点示范实施方案》是密云县落实主体功能区战略的重要抓手，有利于进一步落实生态涵养发展区的功能定位；有利于推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式；有利于探索限制开发区域科学发展的新模式、新途径，为全国及本市重点生态功能区发展提供可借鉴、可复制、可推广的成功经验；有利于促进我县和谐宜居首善之区总目标的实现。

本方案实施区域为密云县全域，实施期为2014-2020年。

一、试点示范建设的背景和意义

(一)试点背景

国家层面。2012年11月，党的十八大提出要大力推进生态文明建设，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。2013年11月，十八届三中全会提出要划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。2014年3月，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时指出，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。

“十三五”时期，国家将积极推进区域发展总体战略和国家主体功能区战略的互动与融合，推进重点开发区域和四类功能区域开发建设的衔接；同时，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入社会生活的各方面和全过程。

北京市层面。“十三五”时期是北京全面建成“三个北京”、加速建设“中国特色世界城市”、推进国际一流的和谐宜居之都建设的关键期。在深入推进京津冀协同发展的大背景下，北京积极主动适应新常态，正在按照首都“四个中心”的战略定位，积极调整疏解不符合城市战略定位的功能和产业，努力构建“高精尖”经济结构，积极推进城市总体规划修改和新型城镇化进程，实施区县差异化、特色化发展战略。此外，北京“十三五”规划编制要求，“要强化发展规划的空间引导，在谋划发展的同时，更加注重限定发展边界，留足生态空间”。

密云县层面。京津冀协同发展、新型城镇化建设为密云发展带来新的机遇和挑战。密云县作为首批国家级生态文明示范县、首批国家生态文明先行示范区和北京市唯一的水生态文明城市建设试点，正处在高标准落实首都生态涵养发展区定位、全面建设“和谐宜居的首善之区”和“绿色国际休闲之都”的关键时期。作为首都唯一地表饮用水水源地和重要的生态涵养发展区，如何实现保护水源、涵养生态与发展经济、改善民生相统一是密云发展面临的一个重大课题。另外，南水北调“江水入库”，对强化提升水源涵养能力提出了更高的要求。

(二)试点意义

1.试点示范建设是密云深入贯彻落实国家主体功能区战略的重要抓手。

开展国家主体功能区建设试点示范工作，是全面落实党的十八大和十八届三中全会精神的实际行动，是认真贯彻习近平总书记重要指示的具体实践，必将有力促进我县更好统筹生态、人口、经济和城镇发展，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

2.试点示范建设是促进密云经济社会协调发展，实现保水、富民、强县和谐统一的重要途径。

密云是首都唯一地表饮用水水源地和重要的生态涵养发展区，是首都东北部的生态屏障。因此，保水是密云的第一责任，保护生态是密云第一要务。保护水源和生态涵养在一定程度上制约了密云县土地资源的开发利用和产业发展，主体功能区试点将为密云实现“保水、富民、强县”的和谐统一提供新途径。

3.试点示范建设是高标准落实首都水源涵养区和生态涵养发展区定位的客观要求。

密云作为北京市东北部绿色生态屏障，承担着涵养水源和保护生态的重要功能，河湖、森林、湿地、绿地、物种等是首都生态资源环境的重要组成部分，对改善首都生态环境发挥着重要作用。以主体功能区试点示范建设为契机，进一步探索在保护中发展的新途径，有利于高标准保护首都饮用水源，有利于加快密云生态优势向发展优势转化，有利于保障首都用水安全和社会稳定大局。

二、试点示范建设实施的现状基础

密云县位于北京市东北部，是首都唯一的地表饮用水水源地和生态涵养发展区。东部、北部分别与河北省承德市的兴隆、承德、滦平三县交界，西部、南部与怀柔区、顺义区、平谷区接壤。县域总面积2229.45平方公里，是北京市面积最大的区县，全县常住人口47.6万，辖17个镇、2个街道和1个地区办事处。

图1 密云县区位图

(一)自然环境

气候条件。气候类型属暖温带大陆性季风气候，四季分明，温差较大。年平均降雨量608毫米，年平均气温11.1℃，无霜期177天。

水资源环境。县域内流域面积50平方公里以上河流共13条[13条河指潮白河、潮河、安达木河、清水河、红门川、小东河、沙河、汤河东沟、洳河右支河、无名河、白马关河、牤牛河、后焦家坞河]，分属潮白河水系和蓟运河水系。大中小水库共24座，总库容44.35亿立方米。县域内水源保护区面积1277平方公里，其中一级水源保护区273平方公里，二级水源保护区381平方公里，三级水源保护区623平方公里。

地形地貌。密云地处燕山山脉与华北平原的过渡段，东、西、北三面为中低山脉，海拔在400-1370米之间，有雾灵山、云峰山、云蒙山等。县域中央有密云水库，西南为山前冲积洪积倾斜平原，海拔在100米以下。密云县整体形成了三面环山、中部低缓、西南开口的簸箕形。

(二)区位优势

密云地理环境优越，区位优势明显。县城处于首都半小时经济圈内，距市区45公里，距首都国际机场35公里，是首都东部发展带上的重要节点，是首都东北部重要门户。主要交通线路有大广(京承)高速、101国道等公路及京通、京承两条铁路。规划中的轻轨S6线和京沈高铁在密云设站，将进一步提高密云的交通便捷度。密云县交通优势辐射河北省承德市的兴隆、滦平、丰宁三县及东北三省和内蒙古部分地区，为城市的外向型发展提供了条件。随着城市功能的完善，密云的辐射功能将更加凸显。

(三)社会经济

行政区划。全县辖2个街道，即鼓楼街道、果园街道；17个镇，即密云镇、十里堡镇、河南寨镇、溪翁庄镇、穆家峪镇、巨各庄镇、西田各庄镇、大城子镇、石城镇、太师屯镇、北庄镇、高岭镇、不老屯镇、古北口镇、冯家峪镇、东邵渠镇、新城子镇；1个地区办事处，即檀营地区办事处(檀营满族蒙族乡)。

经济发展。2013年，密云地区生产总值为195.1亿元，位居生态涵养发展区第2位。三次产业结构为9.6：46.7：43.7，基本实现了二三产均衡发展。人均地区生产总值40987元。城镇居民人均可支配收入32538元，农村居民人均纯收入16202元。

图2 密云行政区划图

人口情况。2013年底，全县常住人口47.6万人，比上年末增加0.2万人。其中，常住外来人口7.2万人，占常住人口的比重为15.1%。常住人口中，城镇人口26.3万人，占常住人口的比重为55.3%。

社会发展。社会服务保障体系不断完善，落实城乡低保政策，实现了应保尽保；“九养”、老年人优待等福利政策得到落实；实施积极就业政策，保持了“零就业家庭”为零。密云作为义务教育先进县，共有中学23所，在校生1.53万人；初中升学率为99.74%，高中升学率为97.2%;中等职业学校在校生1930人；小学40所，在校生2.13万；幼儿园68所，其中达到一级办园标准的幼儿园占33.82%，在园幼儿1.03万人。全县共有卫生机构609个，其中农村卫生机构431个；卫生技术人员3891人，每千人医院床位数3.55张，每千人执业(助理)医师数3.29人，形成了县、镇、村三级医疗服务网络，医疗服务水平不断提高。狠抓各项安全责任制落实，安全矿山建设的“密云模式”作为典型经验在全国推广。立体分类式网格化社会服务管理持续深入，建成“一网建设、两级指挥、四级服务管理”运行模式。

(四)主要问题

生态环境需进一步保护和修复。受山高坡陡等自然因素和坡耕等不合理的土地利用方式的影响，密云县目前仍然存在着水土流失、风沙危害、地质灾害等一些不容忽视的土地生态环境问题。密云县尚有中度以上土壤侵蚀面积301平方公里，占山区总面积的17%。密云县是北京地区地质灾害重灾区之一，主要地质灾害类型为泥石流。

绿色低碳循环体系建设还需进一步加强。节能减排的空间和潜力需要进一步挖掘，新能源、新材料、节能环保与旅游、生态农业等特色产业的经济合作有待加强。企业清洁生产和镇村垃圾减量化、无害化、资源化处理水平距离国内先进水平还有一定差距，发展循环经济推进绿色产业的任务还很艰巨。

生态服务价值没有得到充分体现。作为生态补偿的基础和依据，密云的生态服务价值特别是水和空气的生态服务价值没有得到足够重视。作为北京市唯一的地表饮用水源地，密云县的各个大中型水库发挥了巨大的生态服务功能。根据北京市水科学技术研究院的评估，2010年密云县的水生态系统服务价值达416.8亿元。密云的负氧离子含量高于市区40余倍，2014年PM2.5含量低于市区20个百分点左右，是北京目前名副其实的“最大天然氧吧”。

生态补偿机制还需进一步强化创新。北京市现有的生态补偿涉及到多个部门、多个层面及多个领域，还没有形成统一的补偿体系，没有确立生态补偿机制的法律地位，不利于保持生态补偿的可持续性和稳定性。密云水库一级水源保护区的搬迁安置费用、水库周边镇村污水处理厂站建设和运行维护费用、库北生态保护专项转移补助资金需求较大，仍需继续完善国家、市和县级的补偿政策以及市场化的生态补偿机制。

三、试点示范的总体考虑

(一)指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，结合首都唯一地表饮用水水源地和生态涵养发展区的功能定位，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然、绿色发展、低碳发展、循环发展的生态文明理念，借助京津冀协同发展、首都城市战略新定位、北京城市总体规划修编的历史机遇，深入落实密云县生态涵养发展工作方略，以建设绿色国际休闲之都为发展定位，以建设和谐宜居的首善之区为总目标，以提升生态产品供给能力为核心，以优化空间发展格局为重点，以发展特色生态产业为支撑，以优化改善民生为落脚点，以体制机制创新为保障，促进生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀，使密云经济建设走在生态涵养发展区前列，社会建设走在全市郊区前列，生态建设走在全国前列，最终把密云建设成为生态优良、生产发达、生活富裕的国家主体功能区试点示范县。

(二)基本原则

保护优先，增强生态服务功能。以水源涵养和生态保护为中心，坚持生态保护和生态修复并重，在保护生态环境的同时不断发挥生态优势，提升强水保水能力，提升生态产品供给能力，增加生态服务功能。

绿色发展，壮大特色生态经济。以绿色、循环、低碳为发展路径，积极把生态优势转化为发展优势，因地制宜地发展符合功能定位、资源环境可承载的特色产业，推动产业的集群化、集约化发展。

优化布局，完善空间发展格局。按照“点上开发、面上保护”的要求，科学划分划定城市发展空间、农业生产空间、生态保护空间三类空间开发管制界限，明确不同类型功能区功能定位和发展导向。

多措并举，拓展改善民生途径。把民生改善作为生态保护和经济发展的出发点，大力发展富民主导型生态产业，积极拓宽生态就业渠道，促进群众就地就近增收就业，不断提高城乡社会保障水平，实现基础设施和公共服务供给的均等化，切实保障和改善民生。

改革创新，完善保护开发制度。深化生态文明建设重点领域的体制机制改革创新，不断完善重点生态功能区的配套政策体系，建立绩效考核评价政策体系，实行严格的开发保护制度，探索建立自然资源产权、资源有偿使用、生态补偿等政策体系。

(三)建设目标

到2020年，全县主体功能定位和国土空间开发格局基本形成，水源保护和生态涵养能力进一步提升，绿色低碳高端高效产业结构基本建立，资源利用更加集约高效，城乡发展更加均衡，生态惠民更加富有成效，分区治理的配套政策更加完善，经济发展与人口、资源、环境更加协调，保水、富民、强县三者关系更加统一，宜居、宜业、宜游的“和谐宜居的首善之区”全面建成。

空间开发格局基本形成。科学合理的国土开发格局基本形成，城市发展空间、农业生产空间和生态保护空间的界限范围进一步明确，土地开发强度控制在合理范围，生态红线保护制度全面建立，资源环境承载能力显著提升。

水源保护和生态涵养能力进一步提升。生态文明建设取得新成效，水源涵养能力大幅提升，生态环境显著改善，环保基础设施基本完善，重要生态评价指标保持全市一流。

绿色低碳高端高效产业结构基本建立。高端、高效、低碳绿色产业体系初步形成，环境友好、资源集约的生态产业得到大力发展，区域协作等新型发展模式取得良好进展，资源得到集约高效利用。

生态惠民更加富有成效。基础设施和公共服务设施布局进一步完善，人居环境大幅优化，覆盖全县的生态环境网络全面建成。就业、社会保障等公共服务体系逐步完善，城镇居民可支配收入和农村居民收入稳步增长。

配套政策更加完善。绩效考核评价政策体系逐步完善，源头保护、国土空间用途管制、生态环境保护管理等制度严格实施，自然资源产权、资源有偿使用、生态补偿等政策深入落实。

表1 密云县主体功能区试点示范建设实施目标体系表

备注：国土开发强度数据为通过遥感影像图解译的土地覆盖数据

四、优化国土开发格局

优化国土空间开发格局，是实现人与自然和谐相处的空间基础，也是推进重点生态功能区建设的空间载体。优化密云国土开发格局要在承接上位规划对其功能定位和落实密云县总体发展战略的基础上，立足前瞻性和全局性，从而建立生态、生产、生活的基本格局。通过落实开发建设适宜性评价机制，确定城市发展空间界限；通过综合不同指标的分析研究，确定不同的功能分区，明确不同区域的功能属性和区际分工，并以此保障密云城市发展、生态保护、产业发展、民生保障在空间上的协调一致。

(一)土地开发建设适宜性评价

土地开发建设适宜性评价是根据土地的自然和社会经济属性，研究土地对预定用途的适宜与否、适宜程度及其限制状况。根据评价的预定用途不同，适宜性评价可分为土地的农业适宜性评价和土地的城市建设适宜性评价，通过土地开发建设适宜性评价，为功能分区和科学划定城市边界提供依据。

根据密云县地形高程分级分布图，选取海拔400米以下区域作为适宜建设用地，主要分布在十里堡镇、密云镇、河南寨镇、西田各庄等平原地区及部分浅山区。

图3 密云县地形高程分级分布图

根据地形坡度分级分布图，选取坡度小于15°的区域作为适宜建设用地，主要分布在十里堡镇、密云镇、河南寨镇、西田各庄镇等地。

图4 密云县地形坡度分级分布图

根据适宜建设用地分布图，密云县县域内适宜开发建设用地面积最大的是西田各庄镇，其次为巨各庄镇和十里堡镇。

图5 密云县适宜建设用地分布图

(二)主体功能分区

1.划分类型

参照《全国主体功能区规划》和《北京市主体功能区规划》的主体功能区划分，按照《国家发展改革委环境保护部关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》相关要求，密云县主体功能区划分为城市发展空间、农业生产空间、生态保护空间三类，三类空间是发展方向引导区域，为各区域未来的发展与建设方向提供参考。

城市发展空间、农业生产空间、生态保护空间是基于不同区域的资源环境承载力、开发强度、未来发展潜力以及空间提供主导功能产品的类型划分的。城市发展空间是未来人口和产业集聚的主要区域，同时存在农业生产和生态保护功能；农业生产空间是以农业生产为主体功能的地区，同时也有一定规模城市发展和生态保护的功能；生态保护空间是以提供生态产品为主导功能的区域，同时也兼具一定规模的城市发展和农业生产功能。

2.划分原则

生态保护主导原则。从《北京市主体功能区规划》等上位规划的要求来看，密云的功能定位为北京市水资源涵养的重要区域，主导功能应该以生态保护为主，必须使该类型区域在县域总面积中占有相当比重。在保护的前提下，为各类功能区留有建设发展空间。

功能复合叠加原则。综合功能分区在强调主导功能的前提下，允许并存其他功能属性。这些功能分为两种类型，一种类型是与主导功能相一致，起到强化主导功能的作用，如水源涵养与水土保持区中的饮用水源保护区；另一种类型是与主导功能相背离，弱化主导功能的作用，如生态涵养区中适度发展特色旅游业。

内外统筹协调原则。充分考虑密云县的区域特点，特别是地貌类型、生态特色产业发展前景、人口产业集聚态势等因素对空间格局的影响以及各功能区之间的分工和联系。划分过程尽量保持地域上的集中联片，兼顾乡镇界限的完整性。同时，适当考虑与周边区域的协作配套。

现状与远景相结合原则。综合功能分区要瞄准空间开发中的重大问题，着重考虑影响区域格局演化的长期驱动因素。关注目前发展水平尚不高，但发展潜力很大、发展态势较好，并对全县开发格局有战略影响的区域类型。

3.指标分析评价

评价指标体系要从资源环境层面上考虑指标关键性，体现资源环境对于国土空间开发所具有的约束性。与此同时，还要充分考虑密云县水源保护的核心要务、县域内的经济社会发展特点、区位优势、交通条件、自然环境、政府意图等各方面因素。主体功能区划分大体上是以行政区作为基本空间单元，但可以根据现有规划及区域未来发展趋势，适当打破行政边界进行空间划分。

表2 密云县主体功能区划分指标分级评价

注释：

1.评价分值(1、2、3)为根据评价结果或现状数据赋值后的值，各结果赋值为：1代表高值，2代表中间值，3代表低值。具体数据见附件。

2.鼓楼街道办事处、果园街道办事处、檀营地区办事处包含在密云镇内进行主体功能区划分

3.指标是在指标体系框架内考虑到数据的可获取性选取的。

4.主体功能分区方案

按照市委市政府对我县水源保护区和生态涵养区功能定位以及本县城市总体定位和远景发展目标的要求，结合我县“新城核心区、绿色发展区、绿色拓展区、水源保护区”四大功能区划分，一、二、三级水源保护区的分区以及《县域规划(2005年-2020年)》、《密云新城规划》、《密云县土地利用总体规划(2006-2020年)》、各镇街(地区)规划等研究成果。通过对一系列指标的分析评价和综合集成，确定本县主体功能分区总体以镇街(地区)为基本划分单元，将密云县域划分为城市发展、农业生产、生态保护三大空间(详见表3)。

表3 不同类型功能区的范围和面积

图6 密云主体功能分区

5.分区情况

(1)城市发展空间

空间范围：主要包括密云镇、十里堡镇全部地区、巨各庄镇(含金鼎湖地区)、溪翁庄镇、穆家峪镇部分地区(除密云水库一、二级水源保护区之外的区域)。此外，还包括西田各庄镇的镇中心区和划入密云经济开发区的区域，河南寨镇纳入新城规划的区域及各重点镇的镇中心区，云蒙山部分区域。

功能定位：未来人口集聚和产业发展的重点区域，新型城镇化进程的核心区域。

发展导向：进一步优化行政、文化和居住环境，完善镇街(地区)域内基础设施和公共服务设施，发展生态友好型的绿色产业，有序引导人口和产业集聚。在巨各庄镇金鼎湖地区建设旅游中转枢纽设施。在保护生态环境的基础上，依托云蒙山风景名胜区，适度发展建设水库西线旅游目的地。

(2)农业生产空间

空间范围：主要包括西田各庄镇(不包括经济开发区、密云水库一、二级水源保护区)和河南寨镇(不包括纳入新城规划范围内的区域)部分地区、东邵渠镇全部地区，此外，巨各庄镇虽隶属城市发展空间，但考虑到酒乡之路等产业的规划和发展，将其部分区域划为农业生产空间。

功能定位：都市型现代农业发展的主阵地，特色、精品、休闲农业发展的重点区域。

发展导向：进一步巩固提升生态农业发展成果，同时，根据北京市农业结构调整要求，大力发展高效节水的都市型现代农业，并延伸农产品加工产业链条(《北京市新增产业的禁制和限制目录(2014年版)》之外的产业环节)。严格保护基本农田，拓展农业的生态功能、休闲功能、文化功能，推进农业与休闲旅游、农产品加工、文化创意等产业融合发展，提升都市型现代农业整体发展水平。

(3)生态保护空间

空间范围：主要包括高岭镇、不老屯镇、冯家峪镇、古北口镇、石城镇、大城子镇、北庄镇、太师屯镇、新城子镇9个镇，此外，还包括西田各庄镇、穆家峪镇和溪翁庄镇的部分地区(镇域内的一、二级水源保护区)。

功能定位：水源保护功能的核心区域，生态环境保护和修复的重要区域。

发展导向：加强密云水库周边环境保护，严格保护具有水源涵养功能的自然植被，推进河湖生态修复，强化水源涵养功能。坚持生态保护、生态建设、污染防治并重，保护区域内生物多样性，控制水土流失，恢复植被。严格控制开发强度，减少农村居民点占用空间，腾出更多的空间用于保障生态系统的良性循环。适度发展休闲旅游和健康养老产业。

(三)空间边界

功能区的划分，在“十三五”时期对密云县经济、社会、生态发展具有指导性，因此，有必要在功能分区的基础上，重新明确某些特殊区域，划定区域边界，具体包括城镇集聚区、农业集聚区和生态红线区。

1.城镇集聚区

城镇集聚区是重点进行城市建设和发展城镇经济的区域，包括已经形成的城镇建成区、规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区。主要有以下区域：密云新城、密云经济开发区、生态商务区以及溪翁庄、太师屯、古北口、穆家峪、巨各庄和西田各庄6个重点镇的镇中心区。

2013年，密云县城乡建设用地面积为148.5平方公里(22.3万亩)，国土开发强度为6.66%。考虑到密云未来几年一些符合自身定位的重大项目的建设用地需求和全县适宜建设开发的后备用地面积，计划到2020年，全县建设用地面积可以控制在153平方公里(23.0万亩)以内，全县国土开发强度可以控制在6.86%以内。

图7 城镇集聚区和农业集聚区空间大致边界示意图

2.农业集聚区

农业集聚区是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，主要分布在耕地比较集中的西田各庄、河南寨、东邵渠、巨各庄等镇。

根据《密云县土地利用总体规划》统计，密云县的基本农田责任面积为27.8万亩，预留视同基本农田管理的一般农用地为2.7万亩，共计30.5万亩，占全县土地总面积的9.13%，到2020年，全县基本农田保护面积不少于27.8万亩。

3.生态保护红线区

图8 密云县生态保护红线区示意图

在上述划定三大空间的基础上，根据密云县重要水源地的实际需要划定了生态保护红线区，是指在自然资源服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面实行严格保护的区域，是以维护区域生态安全及经济社会可持续发展、保障人民群众健康为目的的区域。

2013年，将县域内的水源保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等禁止开发区划为生态保护红线区，具体包括密云水库一级水源保护区及京密引水渠、云蒙山国家地质公园、雾灵山市级自然保护区、云峰山市级自然保护区的核心区和缓冲区，面积6.17万公顷(92.55万亩)。到2020年，全县生态保护红线区面积保持在6.17万公顷(92.55万亩)。

表4 密云县禁止开发区名录及面积

五、主要任务

(一)增强生态产品供给能力

以水源保护和生态涵养为核心，构筑多层次的生态支撑体系。严格保护密云水库周边环境，推进林草植被修复及平原造林，加强河流水系治理，推进跨区域生态保护。

强化水源保护功能。全面落实水生态文明建设试点实施方案，研究制定保护密云水库及周边环境的中长期规划，建立水库一级保护区最严格的水资源管理制度。一是继续严格保护水库周边环境。实现水库周边无缝隙管理，严守水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线，推进水库库滨带治理和污水处理。以小流域为单元，实施干峪沟、石匣等生态清洁小流域工程。二是提升水库的水源涵养水平。以南水北调来水调入密云水库为契机，着力改善密云水库水质，增强水环境的生物多样性。三是严格用水管理，实施用水总量控制，执行超定额用水加价管理，加强对用水户的监督，强化用水单位的用水计量、定额管理、超额加价、节水奖励等制度建设。四是节约循环利用。加快建设新城和经济开发区2座再生水厂，提高雨水回收利用效率，增强农业节水灌溉能力，推广生活节水器具，建设循环水务村。五是加强对农业规模化畜禽养殖污染控制及治理，严格限制发展规模，大力推进畜禽粪便综合利用，污水处理全部达标，防止其对水源环境的污染。

推进河湖生态修复。一是推进河道修复。分期推进红门川河、西沙河、错河、潮河(密云水库上游段)、白河(密云水库上游段)、龙潭沟河(高岭镇段)、白马关河、蛇鱼川河、沙峪里河、安达木河、清水河、黄岩河等12条河道(河段)防洪整治、生态修复、污染生态防控等建设。二是开展矿山修复和农村面源污染治理工作，扎实推进密云水库周边废弃铁矿矿山地质环境治理示范项目，逐步恢复废弃矿山的地质环境和地表植被。三是开展全县湿地资源调查，根据湿地资源具体状况，研究制定湿地资源保护规划和管理规定，建立湿地自然保护区网络体系，重点推进红门川河下游穆家峪段湿地公园建设，不断增加湿地面积。

大力改善空气质量。严格落实《密云县2013-2017年清洁空气行动计划》精神，全力推进能源结构优化、产业绿色转型和城市管理精细化等各项工作，重点实施源头控制、能源结构调整、机动车结构调整、产业结构优化、末端污染治理、城市精细化管理、生态环境建设、空气重污染应急等八大污染减排工程。

加快生态屏障建设。一是加快水源涵养林、京津风沙源治理、平原地区造林、新城滨河森林公园等工程建设，进一步提高全县森林覆盖率。二是强化新城及周边、县经济开发区、主干路两侧、重点景区、重点镇村的绿化美化工作，在县域内建设一批绿色走廊和生态景观。三是加强农田防护林网升级改造，在平原地区形成连接城乡、沟通内外的绿色生态网络。四是加大雾灵山、云蒙山、云峰山的等自然保护区建设力度，推动自然保护区建设从“数量型”向“质量型”、由“面积型”向“功能型”转变。

实施跨区域的生态保护和治理。一是与承德市协同保护区域水环境，建立定期协商和信息共享机制，推动全流域统一管理、上下游相互监督、水量与水质统筹管护的检测网络体系建设；协调各方蓄滞山洪，共同建设生态清洁小流域和京津风沙源生态防护林。二是与承德市协同防治大气污染，编制区域环境总体规划，统一大气环境质量目标和环境保护要求，建设大气污染跨区域联防联控体系。三是协同承德市加强跨区域的绿色生态屏障建设，积极开展密云与承德交接地区生态保护红线划定的协同研究和对接工作，共同推进区域山、水、林、田、湖等生态资源的保护工作。四是跨区域建设国家公园，与承德市共建雾灵山国家公园，保护生态环境和生物多样性。

(二)大力发展特色生态产业

在坚持生态保护的基础上，全面落实《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》各项工作，发展符合密云县功能定位的特色生态产业。

提升发展都市型现代农业。推进司马台—雾灵山、穆九沟域和巨各庄经济特色产业带等重点沟域开发建设，拓展农业的生态、休闲、文化等功能，推进农业与休闲旅游、农产品加工的融合发展。

积极发展环境友好型高端产业。促进生物医药、节能环保、通用航空等高精尖产业提质增效，加快培育电子商务、数字服务、信息技术等新兴产业，加强与津冀的产业合作，在密云县城南部和潮河两侧，打造环境幽雅、设施一流、节能高效的生态商务区总部基地，探索以密云为研发总部，以津冀为产业基地的经济发展模式。

大力发展休闲旅游业，协同发展健康养老、文化创意产业。以古北水镇国际休闲度假区、张裕爱斐堡国际酒庄等重大项目为引领，加快云蒙山、雾灵山、金鼎湖、白河、潮河等重点区域的开发，建成一批高品位、高文化、高科技的重大休闲旅游目的地。同时，针对健康老人的社区养老、居家养老以及公寓式养老等产业模式，以溪翁庄镇北京宏利阳光城养老服务基地为引领，带动养老产业发展。

(三)持续改善和保障民生

按照新型城镇化的总体要求，坚持把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，大力推进基本公共服务均等化，全面发展各项社会事业。

完善就业服务与社会保障体系。一是增加本地劳动力就业。结合水库及周边林地保护，增加水库巡视员、护林员等就业岗位，吸纳周边村民就业，重点解决大龄(45-60岁)人员就业；建立以经济发展拉动就业增长的新机制，广泛开发符合产业发展方向的就业岗位。持续加大就业帮扶力度，积极转移城乡富余劳动力。二是健全社会保障体系。落实《北京市基本养老保险规定》，进一步健全社会保险体系，实现保障人群全覆盖。同时，编制完善《密云县养老设施专项规划》，持续实施“幸福晚年工程”，加快县、镇街(地区)两级养老服务机构新建和改扩建，让城乡居民老有所养。

全面推进公共服务均等化。一是推进基础教育优质均衡发展。深入落实《教育基础设施建设专项规划》精神，进一步改善城乡办学条件。实施“名校、名师、名校长”工程，深化教师岗位交流，创新小学、初中优质资源共享制度，推进学校标准化和特色学校建设，促进学生全面个性成长。二是健全医疗卫生服务体系。以县医院(区域医疗中心)为龙头，加强县、镇、村三级医疗服务网络建设，深化医药卫生体制改革，推进中医院迁址、精神卫生保健院改扩建等工程建设。

(四)探索健全完善体制机制

结合主体功能区试点示范工作，逐步落实并完善相关配套政策。健全生态红线保护机制、生态补偿机制、绩效考核评价制度，进一步加强“六护”(护水、护河、护山、护林、护地、护环境)机制的创新。

建立生态红线保护机制。一是建立生态保护红线项目准入机制，除重大道路、市政工程等公益性项目和旅游设施建设项目外，其它类别的建设项目原则上禁止进入生态红线保护区。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，加强对森林、湿地和生物多样性等资源的核查与监管，针对生态脆弱区和濒危动植物资源，建立生态风险防范、生态保护和生态恢复等措施。三是全面加强禁止开发区域的保护与管理，依据法律法规规定和相关规划，对禁止开发区域实施强制性保护，严格保护密云水库水源涵养地，严格控制人类活动对森林生态系统的干扰，严格保护作物物种资源，坚决打击对自然和人文价值较大的风景名胜地的不合理开发活动。

建立区域生态补偿机制。一是向国家申请库区移民搬迁安置、中央财政转移支付与城乡建设用地增减挂钩的政策，鼓励引导水源保护区人口合理搬迁。二是向市政府争取，将划为生态保护空间的各镇列入北京市重点镇，使本县在用地和多元化投融资等方面有所突破。三是以禁止开发区域和生态红线区域为重点领域，以涵养水源贡献率、林木覆盖率等为依据，建立与环境绩效考核相挂钩、与经济发展同步增长相协调的多元化区域生态补偿机制，在保留一定的货币财政转移支付补偿基础上，积极探索产业、科研、教育、基础设施等多种补偿形式。四是执行区域协调整合战略，在京津冀层面，重点加强与兴隆、丰宁和滦平三县在生态保护方面的合作。五是探索县域内各镇街(地区)间的生态补偿机制，将补偿金额与生态保护绩效挂钩，采取分类补偿与分档补助相结合的方式合理分配补偿资金，同时，加强生态补偿资金监管。

完善绩效考核评价制度。一是进一步推进差异化发展考核，按照各镇街(地区)不同的主体功能定位，继续执行差异化考核评价制度，同时建立与主体功能定位相适应的差异化考核指标体系，对城市发展空间，要把特色产业发展的效益与质量、公共服务水平等作为重点考核内容；对于农业生产空间和生态保护空间，要强化对生态保护和民生保障方面指标的考核，弱化经济指标的考核。二是注重考核科学性、公开性和透明性，尝试引入第三方进行绩效考核。三是制定与评价考核配套的奖惩办法，把主体功能区建设考核结果作为干部任免奖惩的重要依据之一，并且与财政转移支付、生态补偿资金安排结合起来，建立主体功能区建设考核评价制度。

进一步强化“六护”机制。一是进一步加强镇街(地区)级统筹协调。改善个别镇未有效整合“六护”力量的状况，解决统筹协调不畅、效率不高等问题。二是加大执法监督力度。避免出现有些重点地区和重点部位由于未做到监督常态化而导致一些问题反弹的现象。三是健全考核奖惩机制。进一步解决“六护”工作未全面纳入镇街(地区)考核责任制等问题，严格落实奖优罚劣的奖惩机制，并统一考核主体和考核标准。

六、保障措施

(一)健全组织机构

成立密云县主体功能区试点示范建设工作领导小组，加强对主体功能区试点示范建设的组织、指导和协调。各相关部门、各镇街(地区)要认真落实主体功能区建设责任，严格按照本方案要求制定本辖区和本部门的具体实施计划，各司其职，精心组织实施，扎实有效地推进全县主体功能区建设。

(二)做好规划衔接

切实加强与《县域规划(2005年-2020年)》、《密云新城规划(2005-2020年)》、《密云县土地利用总体规划(2006-2020年)》以及“十三五”规划在建设目标、发展重点等方面的衔接。

(三)建立考核机制

制定年度工作方案，明确目标和任务，并将目标和任务分解到各相关部门、各镇街(地区)。同时建立工作目标考核责任制，将完成情况与年底的绩效考核挂钩。县发展改革委和县环境保护局负责对责任制完成情况进行考核与监督，每隔2-3年，市发展改革委牵头，与市环境保护局共同对工作方案的实施情况进行核查和监督，评价工作方案的实施情况及效益，提出针对性的调整对策和方案，以保障方案有效实施。

(四)加强项目监管

各有关部门在制定城镇发展空间布局、农业生产空间规划以及生态保护空间划分时，必须遵照主体功能区试点示范建设实施方案相关规定。各有关部门在审批城市建设、生态资源开发等项目时，必须认真执行审批程序，严格把关，对实施项目进行全程监管。

(五)争取政策支持

一是为被划为生态保护空间和农业生产空间的镇争取市重点镇支持政策。二是争取国家和市政府对列入生态保护空间的各镇发展休闲旅游和健康养老产业给予政策、财力、土地等方面的支持。三是争取国家和市政府支持城市发展空间平原路网、水、电、气、热等城镇基础设施建设，支持经济开发区和生态商务区建设。四是争取市政府支持将本县主体功能区建设融入京津冀协同发展中。

附件：密云县功能分区评价指标及数值

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（1）附件：密云县功能分区评价指标及数值.docx