关于行政诉讼中当事人委托其他公民担任诉讼代理人有关问题的答复

[2011]行他字第93号

  2012.04.12

  四川省高级人民法院：

  你院《关于曾少梅、张昌洪等四人不服成都市人民政府行政复议上诉一案的请示》收悉。经研究，答复如下：

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、《法官法》第十七条之规定并参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第六十八条等规定，人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，不能简单以其曾受过刑事处罚或不具有相关法律知识为由否定其代理资格。

  人民法院经审查认为其他公民不宜作诉讼代理人的，应当做出书面或口头决定，并告知理由。口头决定的，应记录在案。

二〇一二年四月十二日

  附：四川省高级人民法院关于曾少梅、张昌洪等四人不服成都市人民政府行政复议上诉一案的请示（[2011]川行终字第89号）

  最高人民法院：

  我院在审理曾少梅、张昌洪等四人不服成都市人民政府行政复议决定上诉一案时，对当事人在行政诉讼中委托其他公民进行代理，是否需要人民法院的许可以及许可的具体方式把握不准，经审判委员会讨论，决定向你院请示。现将有关案件情况报告如下：

一、当事人及其他诉讼参与人的基本情况

  上诉人（原审原告）曾少梅，女，1975年2月22日出生，汉族，农民，住四川省成都市温江区寿安镇天源村5组。

  上诉人（原审原告）张昌洪，男，1970年10月10日出生，汉族，农民，住四川省成都市温江区寿安镇天源村5组，系曾少梅之夫。

  上诉人（原审原告）张岭南，女，2003年11月13日出生，汉族，住四川省成都市温江区寿安镇天源村5组，系曾少梅之女。

  上诉人（原审原告）张集穗，女，2003年11月13日出生，汉族，住四川省成都市温江区寿安镇天源村5组，系曾少梅之女。

  法定代理人曾少梅，女，1975年2月22日出生，汉族，农民，住四川省成都市温江区寿安镇天源村5组。

  委托代理人罗福元，男，汉族，1957年10月14日出生，无业，住四川省蓬安县相如镇回龙沟村1组。

  被上诉人（原审被告）成都市人民政府，住所地：四川省成都市锦悦路2号。

  法定代表人葛红林，市长。

  委托代理人秦良健，成都市人民政府工作人员。

  委托代理人熊英，成都市人民政府工作人员。

二、案件基本情况

  成都市中级人民法院一审经审理认定：2008年10月23日，成都市温江区人民政府向曾少梅等四人颁发了编号为51010903140054的《农村土地承包经营权证》。2009年，曾少梅等四人所在的寿安镇天源村5组开展新一轮的农村承包土地确权工作。2010年7月15日，成都市温江区人民政府又向曾少梅等四人颁发了新的编号为51011510628105053的《农村土地承包经营权证》，并于次日由成都市温江区农村发展局发布公告，告知寿安镇天源村5组村民自新证颁发之日起注销原《农村土地承包经营权证》，同时要求各承包农户自公告之日起10日内将原证交回发包方，统一销毁。2010年8月17日，曾少梅等四人以成都市温江区人民政府颁发的编号为51010903140054的《农村土地承包经营权证》违法为由，向成都市人民政府提出行政复议申请。成都市人民政府经审查后，认为曾少梅等四人对成都市温江区人民政府2008年10月23日核发的《农村土地承包经营权证》（编号：51010903140054）提出行政复议申请，因该府于2009年开展新一轮的农村承包土地确权工作后，已于2010年7月15日核发了新的《农村土地承包经营权证》（编号：51011510628105053），原农村土地承包经营权证的效力已经丧失，曾少梅等四人的申请不符合受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以（2010）90号驳回行政复议申请书，决定驳回曾少梅等四人的行政复议申请。曾少梅等四人不服，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销（2010）90号驳回行政复议申请决定。

  一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，曾少梅等四人对成都市温江区人民政府的颁证行为不服，可以向其上一级地方人民政府申请行政复议。成都市人民政府作为成都市温江区人民政府的上一级地方人民政府，具有对行政复议申请作出处理决定的法定职权。成都市人民政府受理曾少梅等四人的行政复议申请后，根据申请行政复议的《农村土地承包经营权证》已被注销并颁发了新证的事实，认定曾少梅等四人提出的行政复议申请不符合受理条件，决定驳回曾少梅等四人的行政复议申请，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持成都市人民政府于2010年10月8日作出的（2010）90号驳回行政复议申请决定。

三、当事人的上诉理由及答辩意见

  曾少梅等四人的上诉理由是：第一，一审判决违反法定程序。一审法院不同意曾少梅等四人委托代理人罗福元进行代理活动，又不出具书面的决定，严重侵犯了当事人的诉讼权利。第二，成都市温江区人民政府核发给曾少梅等四人的《农村土地承包经营权证》内容是虚假的，面积大大多于曾少梅等四人实际承包的土地面积。对此弄虚作假的行为，成都市人民政府不予纠正是明显错误的。

  成都市人民政府答辩认为，曾少梅等四人起诉的《农村土地承包经营权证》已被注销，成都市温江区人民政府又重新核发了新的《农村土地承包经营权证》。曾少梅等四人如认为新的《农村土地承包经营权证》不合法，可以依法申请行政复议。对已丧失效力的、旧的《农村土地承包经营权证》所提起的行政复议，成都市人民政府不予受理是正确的。一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

  在本院二审中，因本院以曾少梅等四人委托的罗福元曾受过刑事处罚为由，不同意其从事代理活动，曾少梅等四人为此拒绝参加二审的开庭审理，并要求出具不许可罗福元作诉讼代理人的书面手续。

四、需要请求的问题

  根据《行政诉讼法》第二十九条第二款关于“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人”的规定，其他公民作为诉讼代理人的，人民法院应当进行审查并作出是否许可的决定。但是，法律及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对其他公民作为诉讼代理人的资格及条件均无明确规定。而根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第68条的规定，人民法院是否同意其他公民作为民事诉讼代理人，考虑的主要因素是是否可能损害被代理人的利益，其它不宜作诉讼代理人的事由，同样未作明确界定。

  有鉴于法律及相关司法解释对其他公民作诉讼代理人的资格及条件均未明确，经我院审判委员会讨论，决定就以下两个问题请示你院：

  一、其他公民未受过刑事处罚，具有相关的法律知识及从事诉讼活动的能力，能否作为人民法院审查并作出许可其成为诉讼代理人的必要条件？

  二、经人民法院审查认为其他公民不宜作诉讼代理人的，人民法院是否必须作出书面的不予许可决定并明确告知不予许可的理由？

  以上请示，请批复。

二〇一一年九月七日